Thực trạng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định luật đất đai liên quan đến quyền sử dụng đất ở
Sign In

Thực trạng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định luật đất đai liên quan đến quyền sử dụng đất ở

Đất ở là loại đất có vai trò quan trọng đối với đời sống sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân trong xã hội. Đất ở cũng là loại đất có giá trị kinh tế cao, quyền sử dụng đất ở là loại quyền sử dụng đất được giao dịch chủ yếu trên thị trường bất động sản. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tổng hợp các quy định pháp luật đất đai về đất ở thành một số vấn đề lớn, phân tích, đánh giá các quy định đó để chúng ta có một cái nhìn toàn cảnh, có hệ thống, nắm bắt được ưu, nhược điểm của các quy định pháp luật đất đai về đất ở.
1. Khái niệm đất ở và quyền sử dụng đất ở
1.1. Khái niệm đất ở
Đất ở, theo cách hiểu thông thường, là đất mà con người dùng để xây cất nhà cửa, công trình phụ phục vụ cho nhu cầu ở tạm thời, ở lâu dài, nghỉ ngơi và sinh hoạt của con người. 
Luật đất đai chưa từng có khái niệm về đất ở. Luật Đất đai năm 2013 quy định đất ở gồm đất ở nông thôn và đất ở đô thị.
“Đất ở do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng tại nông thôn gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao, trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”[i].
Như vậy, theo Luật Đất đai năm 2013, đất ở phải thỏa mãn 2 yếu tố. Một là, đất ở là đất dùng để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ cho đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất. Hai là, đất ở phải nằm trên thửa đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy hoạch là đất khu dân cư đô thị hoặc khu dân cư nông thôn.
Các quy định về khái niệm đất ở theo Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ nhiều điểm hạn chế. Thứ nhất, về kỹ thuật lập pháp, việc không đưa ra khái niệm đất ở chung mà chỉ đưa ra nội dung của đất ở đô thị và đất ở nông thôn làm cho quy định của pháp luật về đất ở trở nên dài dòng, rườm rà, lặp đi lặp lại. Thứ hai, về tính hợp lý của quy định thì quy định này là chưa hợp lý, dẫn đến nhiều sự bất tiện cho người dân sử dụng đất ở trên thực tế. Theo quy định, đất ở phải nằm trên thửa đất thuộc quy hoạch khu dân cư nông thôn hoặc quy hoạch khu dân cư đô thị. Mà khu dân cư nông thôn hoặc đô thị rõ ràng phải là một khu tập dân cư tập trung. Điều này dẫn đến sự không thuận lợi cho những người dân làm nông nghiệp, trồng rừng hoặc lập vườn trên đất rừng. Có hai sự không thuận lợi. Một là, khi họ làm nông nghiệp bằng phương thức trồng rừng, lập vườn trên rừng thì diện tích đất này tương đối lớn, giá trị kinh tế do cây trồng mang lại khá cao, do đó, họ có nhu cầu phải ở lại thường xuyên tại vườn rừng đó để lao động, nghỉ ngơi và giữ tài sản của mình. Hai là, đối với những người chưa có nhà ở, họ có nhu cầu chuyển đổi một phần đất vườn, rừng đó thành đất ở để đáp ứng nhu cầu về chỗ ở. Nhưng với quy định của pháp luật đất đai hiện hành, việc xây nhà trên đất vườn, rừng ở những nơi chưa có quy hoạch khu dân cư là không thể được, nghĩa là những nhu cầu có thực của người dân không được đáp ứng.  
1.2. Quyền sử dụng đất ở
Như chúng ta đã biết, về mặt sinh học, trong một ngày 24 giờ đồng hồ, con người chỉ có thể làm việc một lượng thời gian nhất định. Khoảng thời gian còn lại ngoài giờ làm việc con người phải sử dụng vào việc ăn, ngủ, đi lại, sinh hoạt cá nhân, nghỉ ngơi để tái tạo lại sức lao động của mình. Những sinh hoạt hằng ngày của con người thường được diễn ra ở một phạm vi không gian nhất định, đó là nhà ở. Hơn thế nữa, trong đời sống tự nhiên, con người thường xuyên phải hứng chịu các hiện tượng thời tiết không có lợi, có thể làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe của mình như nắng hoặc mưa, nóng, lạnh, hoặc gió bão. Để bảo vệ mình trước các hiện tượng tự nhiên, con người cần phải có nhà ở. Mà để có nhà ở thì con người cần phải có đất ở. Như vậy, đất ở là một loại đất không thể không có trong đời sống xã hội của con người. Cá nhân, hộ gia đình cần phải được chiếm hữu, sử dụng đất ở để phục vụ cho các nhu cầu tối thiểu. Tuy vậy, ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Đây là một vấn đề có tính nguyên tắc. Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai.  Do đó, để dung hòa nhu cầu và lợi ích của cá nhân, hộ gia đình với Nhà nước, Nhà nước bắt buộc phải trao quyền sử dụng đất cho cá nhân, hộ gia đình hoặc các chủ thể khác để đáp ứng nhu cầu về nhà ở của hộ gia đình, cá nhân trong xã hội. Quyền sử dụng đất ở, cũng như quyền sử dụng các loại đất khác ở nước ta đã ra đời trong bối cảnh như vậy.
Vậy quyền sử dụng đất ở là gì? Khái niệm quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở nói riêng chưa được đề cập ở bất kỳ một văn bản pháp lý nào của Việt Nam. Trong khoa học pháp lý, quyền sử dụng đất trước hết là quyền của Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu đất đai. Đó là quyền “khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”[ii], “…Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất…”[iii]. Trong logic này, quyền sử dụng đất ở của người sử dụng đất được phân biệt với quyền sử dụng đất của Nhà nước trên một số khía cạnh: (i) quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu, có trước, còn quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, có sau, xuất hiện khi các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất; (ii) quyền sở hữu đất đai là một quyền trọn vẹn, đầy đủ, còn quyền sử dụng đất ở là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ, người sử dụng đất chỉ có những quyền do Nhà nước trao cho, và bị giới hạn bởi diện tích, thời hạn sử dụng và mục đích sử dụng[iv]...
Ở một góc độ khác, quyền sử dụng đất là một loại tài sản, là đối tượng của quyền sở hữu[v]. Người sử dụng đất là chủ sở hữu của quyền sử dụng đất ở. Với cách tiếp cận này, người sử dụng đất ở có đầy đủ các quyền của một chủ sở hữu như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt[vi]. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất là quyền tài sản, cho nên, việc thực hiện các quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đối với quyền tài sản có nhiều điểm khác biệt so với việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt các tài sản thông thường. Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất do luật đất đai quy định. 
2. Chủ sở hữu quyền sử dụng đất ở
Không phải ai cũng là chủ sở hữu của quyền sử dụng đất ở. Theo luật đất đai hiện hành, chủ sở hữu của quyền sử dụng đất ở phải là những chủ thể sau đây:
- Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao quyền sử dụng đất ở;
- Hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở từ hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở hoặc hợp đồng tặng cho quyền sử dụng đất ở, thông qua việc xử lý tài sản thế chấp là đất ở;
- Hộ gia đình, cá nhân được chuyển mục đích sử dụng các loại đất khác thành đất ở;
- Hộ gia đình, cá nhân được thừa kế quyền sử dụng đất ở;
- Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất để xây nhà ở để bán, hoặc để bán kết hợp với cho thuê;
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước giao đất ở để xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê;
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở ở Việt Nam.
Người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài và những chủ thể khác không phải là chủ sở hữu quyền sử dụng đất ở. Trường hợp người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc diện được sở hữu quyền sử dụng đất ở thì dù cho có được tặng cho, được thừa kế quyền sử dụng đất ở, họ cũng không thể trở thành người sở hữu quyền sử dụng đất ở. Họ chỉ được nhận giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất ở đó[vii]. Xét ở khía cạnh kinh tế, việc không thừa nhận cho người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận quyền sử dụng đất ở mà không gắn liền với nhà ở là một quy định có nhiều hạn chế. Bởi vì, nhu cầu có quyền sử dụng đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài cũng như người nước ngoài định cư ở Việt Nam là rất lớn. Việc cho phép họ có quyền sử dụng đất ở mà không gắn liền với nhà ở sẽ mang lại các lợi ích kinh tế như: Nhà nước cũng sẽ có một nguồn thu thuế, phí, lệ phí từ các giao dịch này.
3. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở
3.1. Thực trạng quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở nói riêng được quy định chủ yếu trong Chương XI, Luật Đất đai năm 2013, từ Điều 166 đến Điều 194. Ngoài ra, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất còn được quy định rải rác trong các phần khác của luật này và các nghị định hướng dẫn thi hành luật.
Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nói chung, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nói riêng bao gồm 2 phần: Quyền và nghĩa vụ chung mà mọi chủ thể sử dụng đất đều có và quyền và nghĩa vụ riêng của từng loại chủ thể gắn với hình thức sử dụng đất của họ.
3.1.1. Quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất ở
Người sử dụng đất ở cũng giống như người sử dụng đất khác, có các quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất, gồm: Quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình; được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất theo quy định của luật đất đai; quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai[viii].
Về nghĩa vụ của người sử dụng đất ở, bao gồm sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới của thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan; thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất ở; thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan; tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; giao lại đất khi nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng[ix].
3.1.2. Quyền và nghĩa vụ riêng của người sử dụng đất ở
Quyền riêng của người sử dụng đất ở là những quyền pháp luật đất đai quy định cho người sử dụng đất ở. Bao gồm:
- Quyền giao dịch quyền sử dụng đất bao gồm: Quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở; quyền để lại thừa kế quyền sử dụng đất ở; tặng cho quyền sử dụng đât ở; góp vốn bằng quyền sử dụng đất ở; thế chấp quyền sử dụng đất ở; cho thuê lại quyền sử dụng đất ở; quyền được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở; quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề.
Người sử dụng đất ở chỉ được quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở nếu đáp ứng đủ các điều kiện sau:
+ Có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trừ trường hợp người thừa kế quyền sử dụng đất là những chủ thể không đủ điều kiện để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở theo quy định của pháp luật;
+ Quyền sử dụng đất không bị tranh chấp;
+ Quyền sử dụng đất không bị kê biên để đảm bảo thi hành án;
+  Còn thời hạn sử dụng đất;
- Ngoài các điều kiện trên, người sử dụng đất khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, thừa kế tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất ở còn phải đáp ứng các điều kiện sau:
+ Hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống xen kẽ trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái thuộc rừng đặc dụng nhưng chưa có điều kiện chuyển khỏi phân khu đó thì được chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất ở, đất rừng kết hợp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản cho hộ gia đình, cá nhân sinh sống trong phân khu đó.
+ Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất ở trong khu vực rừng phòng hộ thì chỉ được chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất ở cho hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ đó.
+ Hộ gia đình, cá nhân là dân tộc thiểu số sử dụng đất ở do Nhà nước giao đất theo chính sách hỗ trợ của Nhà nước thì được chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất sau 10 năm, kể từ ngày có quyết định giao đất theo quy định của Chính phủ.
- Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở được thực hiện theo các quy định sau:
+ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào quy định của Chính phủ về điều kiện, loại đô thị để cho phép dự án đầu tư xây dựng, kinh doanh nhà ở được chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lô sau khi đã hoàn thành đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và nghĩa vụ tài chính về đất đai
+ Đối với các dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở thì được chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với việc chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần của dự án khi đã có Giấy chứng nhận. Người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải thực hiện dự án đầu tư đúng theo tiến độ đã được phê duyệt.
Người sử dụng đất ở cũng có các nghĩa vụ riêng như nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, nộp tiền thuê đất, tiền thuế thu nhập từ chuyển quyền sở hữu bất động sản, tiền thuế nhà, đất, lệ phí địa chính, lệ phí trước bạ…
3.2. Một số nhận xét về thực trạng pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở
Một là, về ưu điểm: (i) Người sử dụng đất ở có nhiều quyền hơn so với người sử dụng các loại đất khác, họ có đầy đủ các quyền quy định cho người sử dụng đất. (ii) Các quyền của người sử dụng đất ở hiện hành gần giống với các quyền của chủ sở hữu đối với tài sản, thể hiện trên nhiều khía cạnh như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, và quyền định đoạt đối với đất ở.
Hai là, cách thiết kế phần quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 làm cho việc xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở tương đối khó. Phần quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong luật đất đai hiện hành được thiết kế theo hai phần, gồm phần quyền và nghĩa vụ chung và phần quyền và nghĩa vụ riêng của từng chủ thể sử dụng đất. Phần nghĩa vụ riêng của người sử dụng đất được quy định theo loại chủ thể, hình thức sử dụng đất và loại đất mà các chủ thể sử dụng. Do đó, quyền và nghĩa vụ của mỗi loại chủ thể sử dụng đất được quy định gắn với hình thức sử dụng đất của họ và nghĩa vụ tài chính mà họ thực hiện. Cách trình bày như vậy làm cho các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở không được phân biệt rõ ràng với quyền sử dụng các loại đất khác.
Ba là, nhiều quyền chung của người sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở nói riêng chưa được đưa ra trong luật. Chẳng hạn, trong quy định về quyền chung của người sử dụng đất chưa có quyền được sử dụng đất ở để xây dựng nhà ở, công trình xây dựng, vườn ao gắn liền với nhà ở; quyền sở hữu/ khai thác lợi ích từ việc sử dụng khoảng không gian bên trên bề mặt đất và sở hữu độ sâu dưới lòng đất phù hợp với diện tích đất mà mình có quyền sử dụng. Mặt khác, quyền hưởng dụng[x], quyền bề mặt [xi]] đã được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015. Trong bộ luật này, quyền hưởng dụng, quyền bề mặt không phải là quyền của người sử dụng đất. Tuy nhiên, để có được quyền hưởng dụng trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác, thì người có quyền hưởng dụng phải được người sử dụng đất chuyển giao quyền hưởng dụng theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Tương tự như vậy, người có quyền bề mặt chỉ có thể có được quyền bề mặt nếu được người sử dụng đất chuyển giao quyền bề mặt theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Thực tế thì người sử dụng đất chưa được quy định các quyền này trong Luật Đất đai năm 2013.
5. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013
Từ các phân tích ở trên, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013 như sau:      
5.1. Sửa đổi Điều 143 và Điều 144 Luật Đất đai năm 2013
Việc sửa đổi có thể thực hiện theo phương án sau:
- Bỏ khái niệm đất ở đô thị và đất ở nông thôn. Thay vào đó, luật sẽ đưa ra một khái niệm chung về đất ở. Khái niệm đất ở có thể là: “Đất ở là đất dùng để xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ sinh hoạt, vườn ao trên một thửa đất”.
- Đưa thêm vào luật quy định: “Đất ở phải nằm trên thửa đất thuộc quy hoạch khu dân cư đô thị hoặc nông thôn. Ở những nơi chưa có quy hoạch khu dân cư đô thị hoặc nông thôn, nếu người sử dụng đất có nhu cầu về xây dựng nhà ở trên đất thuộc quyền sử dụng của mình, thì được nhà nước cho chuyển đổi một phần đất  đang sử dụng thành đất ở”.
5.2. Mở rộng đối tượng có quyền sử dụng đất ở
Cho phép người nước ngoài định cư ở Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể sử dụng đất ở cho nhu cầu ở của cá nhân. Có thể hạn chế quyền sử dụng đất ở của người nước ngoài định cư ở Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài bằng việc đưa ra hạn mức đất ở mà người nước ngoài định cư ở Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể sử dụng.
5.3. Bổ sung thêm các quyền của người sử dụng đất ở
Ngoài các quyền của người sử dụng đất ở đã được quy định, Luật Đất đai phải quy định thêm: Quyền xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ cho sinh hoạt trên đất ở; quyền sở hữu khoảng không gian bên trên và lòng đất ở và độ sâu dưới lòng đất ở; quyền chuyển giao quyền sở hữu khoảng không gian bên trên và lòng đất ở độ sâu dưới lòng đất ở cho người khác; quyền cho người khác hưởng dụng quyền sử dụng đất ở; quyền chuyển giao quyền bề mặt cho người khác.
ThS. Châu Thị Vân
 
[i] Khoản 1 Điều 143 Luật Đất đai năm 2013
[ii] Trường Đại học Luật Hà Nội,Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Tư Pháp, 2006
[iii] Điều 4 Luật Đất đai năm 2013
[iv] Trường Đại học Luật Hà Nội,Giáo trình Luật đất đai, Nxb. Tư Pháp, 2006
[v] Điều 105 Bộ luật Dân sự năm 2015
[vi] Điều 158 Bộ luật Dân sự năm 2015
[vii] Điều 186 Luật Đất đai năm 2013
[viii] Điều 166 Luật Đất đai năm 2013
[ix]  Điều 170 Luật Đất đai năm 2013
[x] Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về quyền hưởng dụng. Một chủ thể có thể có quyền hưởng dụng trên tài sản  của một chủ thể khác. Căn cứ để xác lập quyền hưởng dụng là theo pháp luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Như vậy, chủ sở hữu tài sản, bao gồm cả người sử dụng đất có quyền chuyển giao quyền hưởng dụng của mình theo thỏa thuận hoặc có thể để lại quyền hưởng dụng theo di chúc.
[xi] Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về quyền bề mặt. Một chủ thể có thể có quyền  bề mặt, nghĩa là có quyền đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian bên trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đó thuộc về một chủ thể khác. Căn cứ để xác lập quyền bề mặt  là theo pháp luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Như vậy, người sử dụng đất  phải có quyền chuyển giao quyền hưởng dụng của mình theo thỏa thuận hoặc có thể để lại quyền hưởng dụng theo di chúc.
Liên kết website