Xuất phát từ đó, cần suy nghĩ về chiến lược pháp luật như một bộ phận hữu cơ của chiến lược kinh tế - xã hội, tiếp tục triển khai một nguyên tắc rất cơ bản được Nghị quyết VI chỉ rõ là “quản lý nhà nước bằng pháp luật”.
Chiến lược pháp luật cần đề cập những vấn đề chủ yếu:
Định hướng việc xây dựng pháp luật trong những năm tới trên cơ sở của việc đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, nhằm tới năm 2000 có tương đối đầy đủ pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Hệ thống pháp luật đó phù hợp với đường lối, chính sách, chiến lược, phù hợp với thực tiễn kinh tế - xã hội của nước ta, có tính đến xu hướng phát triển của pháp luật quốc tế trong khoảng thời gian đó.
Xây dựng cơ chế làm luật hợp lý, theo nguyên tắc tập trung dân chủ quy định rõ sự phân công trong công tác soạn thảo pháp luật, trình tự thông qua và công bố pháp luật, thẩm quyền ban hành các văn bản pháp quy làm cho hoạt động lập pháp, lập quy đi vào nền nếp, bảo đảm chất lượng của các văn bản khi ban hành.
Xây dựng cơ chế thực hiện pháp luật thiết thực, phát động phong trào sâu rộng: mọi công dân đều sống và làm việc theo pháp luật, đồng thời tập trung củng cố các cơ quan bảo vệ pháp luật; đào tạo và nâng cao trình độ của cán bộ pháp luật, cán bộ quản lý; bảo đảm pháp luật đi vào cuộc sống, được thực hiện ngày càng nghiêm chỉnh, thiết lập trật tự trong mọi lĩnh vực, kỷ cương trong xã hội, sự bình đẳng và công lý.
Ba vấn đề trên đây quan hệ gắn bó với nhau, bổ sung lẫn cho nhau, cụ thể hoá nội dung của chiến lược pháp luật. Sau đây là một vài ý kiến xây dựng pháp luật:
Qua khảo sát nguyên tắc thực tiễn, trên cơ sở phân tích những quan hệ xã hội đang tồn tại và phát triển, cần điều chỉnh bằng pháp luật, xác định khung pháp lý để quản lý vĩ mô và vi mô, từ đó vạch một chương trình làm luật phù hợp với yêu cầu và khả năng cao nhất có thể có được.
Nói chung, định hướng xây dựng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế xã hội trong giai đoạn sắp tới là phải bảo đảm nội dung cơ bản của pháp luật phù hợp với tất yếu, không cao hơn và càng không lạc hậu (đi sau) so với phát triển của đời sống kinh tế - xã hội. Cụ thể là, tập trung vào mục tiêu ổn định và phát triển kinh tế, tính đến sự phát triển các quan hệ trong nước và nước ngoài, phù hợp với các công ước quốc tế, vừa đáp ứng những nhu cầu tình thế vừa có định hướng lâu dài. Nội dung cốt lõi của pháp luật trong giai đoạn tới là đảm bảo cho việc hình thành nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, dưới sự quản lý của Nhà nước xã hội chủ nghĩa bảo đảm hoàn thiện hệ thống chính trị phù hợp với hệ thống kinh tế, với điều kiện lịch sử, dân tộc và truyền thống Việt Nam. Tóm lại là xây dựng và hình thành nên một hệ thống pháp luật thống nhất, hoàn chỉnh và ổn định, vừa mang tính dân tộc, vừa phù hợp với pháp luật quốc tế.
Đầu tiên, việc phải làm là sửa đổi Hiến pháp năm 1980. Hiến pháp sửa đổi vẫn khẳng định chế độ nhà nước đã nêu trong Hiến pháp năm 1980, phù hợp với tình cảm và nguyện vọng sâu xa của đại đa số nhân dân ta, song cần đổi mới những quy định pháp luật căn bản về kinh tế - xã hội. Nếu Hiến pháp năm 1980 xác định việc xây dựng nền kinh tế nước ta chủ yếu dựa trên khu vực quốc doanh và khu vực tập thể, trong đó kinh tế quốc doanh đóng vai trò chủ đạo, thì Hiến pháp sửa đổi sắp tới cần công nhận rõ ràng khu vực tư nhân. Tất nhiên, kinh tế quốc doanh cần nắm giữ những vị trí then chốt của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, nhưng cần xoá bỏ bao cấp và độc quyền cùng những ưu đãi phi lý.
Các luật dân sự và thương mại có tác động lớn và trực tiếp đến sự phát triển nền kinh tế Việt Nam. Việc giao quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh cho các cơ sở kinh tế quốc doanh, việc đưa hầu hết hàng hoá và dịch vụ qua hệ thống thị trường đòi hỏi phải sớm bổ sung luật dân sự và thương mại để làm thành một khung cho việc quản lý kinh doanh có hiệu quả và có trật tự. Năm qua, ta đã ban hành các văn bản pháp luật về hợp đồng kinh tế, về trọng tài kinh tế nhà nước, luật đất đai, luật hàng hải, về thừa kế, sở hữu công nghiệp và chuyển giao công nghệ, về ngân hàng thương mại, về công ty và vài sắc thuế, đó là kết quả của một sự nỗ lực trong công cuộc đổi mới. Song vẫn thiếu một số mắt xích quan trọng của khung pháp lý kinh doanh. Và hơn nữa lại có những quy định - pháp luật cần xem xét sửa đổi vì kém hiệu quả kinh tế, đồng thời làm giảm sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài.
Trong những năm 1991 và vài năm tiếp theo, cần tập trung vào những vấn đề quan trọng là chế độ pháp lý về quyền sở hữu tài sản, đất đai, tài nguyên, về trái vụ và hợp đồng đưa ra các chế định, về các loại hợp đồng chuyên biệt phổ biến, bổ sung luật doanh nghiệp và các công ty (bao gồm cả cải tiến tổ chức và đổi mới quản lý doanh nghiệp), luật phá sản, sửa đổi và bổ sung luật thuế và các lệ phí, khắc phục vết tích của chế độ kế toán và thống kê bao cấp và đưa ra một số chế độ kế toán thương mại phù hợp, thiết lập cơ quan kiểm toán, xây dựng một văn bản pháp luật về kiểm soát giá và chống độc quyền. Bốn vấn đề sau cùng vừa kể trên là các yếu tố cơ bản giúp các nhà kinh doanh có đủ thông tin để tính toán đúng hiệu quả kinh doanh. Đồng thời, cần xây dựng các Tòa án thương mại đủ độ tin cậy để các nhà kinh doanh có thể lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp: Trọng tài hoặc Tòa án thương mại. Nếu Trọng tài không thoả mãn được các bên thì họ có quyền đưa việc tranh chấp đến Tòa án.
Song song với việc ra các văn bản pháp luật đơn hành, ngay từ bây giờ cần bắt tay vào việc tách từ các văn bản đơn hành đó, rút ra những quy định chung để xây dựng Bộ luật Dân sự và Thương mại, Bộ luật Tố tụng dân sự, Thương sự, làm hậu thuẫn đẩy nhanh sự phát triển kinh tế khi nước ta bước vào thế kỷ XXI.
Cũng cần đổi mới pháp luật về lao động. Trong nền kinh tế tập trung quan liêu và bao cấp, người lao động được Nhà nước tuyển dụng vào làm việc suốt đời trong quốc doanh, nên sức lao động trở nên trì trệ, thiếu năng động. Chuyển sang nền kinh tế thị trường, cần thay đổi căn bản chính sách sử dụng nhân công và luật lao động, đưa sức lao động vào quan hệ thị trường dựa trên sự thoả thuận bằng hợp đồng giữa bên sử dụng lao động với người lao động. Đồng thời, cần đưa ra các thiết chế về đào tạo và đào tạo lại nghề nghiệp, về bảo hiểm xã hội mới, tổ chức giới thiệu công ăn việc làm, cải tiến cách giải quyết tranh chấp lao động.
Một vài pháp lệnh đã được ban hành theo hướng đó, và các dự thảo khác cũng được chuẩn bị, để đi đến pháp điển hoá luật lao động và bảo hiểm xã hội.
Khung pháp luật dân sự và thương mại được xây dựng để quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và công ty (kể cả quốc doanh) trong nước, nhưng do nước ta thực hiện nền kinh tế thị trường có điều tiết vĩ mô mở cửa với nước ngoài, nên các tổ chức và cá nhân đầu tư nước ngoài vào Việt Nam cũng phải tuân thủ pháp luật nước chủ nhà và được khung pháp luật dân sự và thương mại áp dụng chung cho cả các đối tượng trong nước và nước ngoài. Không nên chỉ nghĩ đến việc điều chỉnh bằng pháp luật cho riêng kinh tế trong nước, còn các tổ chức kinh doanh nước ngoài lại quy định một khung pháp luật riêng điều chỉnh. Chúng ta chỉ nên tính đến việc ra những quy định cụ thể riêng cho các đối tượng nước ngoài khi điều kiện kinh tế xã hội thực tại của đất nước ta đòi hỏi, và cái đó còn cần cân nhắc kỹ hiệu quả trước mắt và lâu dài. Còn về một khung pháp luật bao gồm những nguyên tắc của luật dân sự, thương mại, lao động thì không thể không áp dụng chung, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia quy định khác.
Trong việc xây dựng pháp luật đó, cần tham khảo các công ước quốc tế mà ta tham gia và có thể sẽ tham gia.
Trong 10 năm tới, căn cứ vào Hiến pháp sửa đổi, chúng ta cần tổ chức lại nền quản lý hành chính của đất nước nhằm loại trừ tệ quan liêu và nạn tham nhũng, xoá bỏ những quan điểm tổ chức và quản lý siêu tập trung, thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương đối với phạm vi nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý được giao, khắc phục bằng được tình trạng phân tán “phép vua thua lệ làng” ở mỗi cấp.
Về quản lý hành chính, mỗi cấp địa phương được giao quyền và trách nhiệm chăm sóc một số lĩnh vực đời sống của nhân dân địa phương, còn việc quản lý nhà nước thay mặt cho Chính phủ trung ương đối với những lĩnh vực của trung ương như ngân sách, thuế, hải quan là giám sát địa phương chấp hành pháp luật và các quyết định của trung ương thì giao cho người đứng đầu tỉnh, thành phố thực thi công việc đó.
Tóm lại, trong cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, cần xác định lại trong điều kiện mới quản cái gì và đối với mỗi cái quản đến mức nào, quản bằng cách nào và ai quản là điều nên tính toán một cách hợp lý nhất, khắc phục quan điểm cục bộ, bản vị, địa phương.
Song song với việc cải tiến tổ chức và quản lý hành chính, cần xúc tiến công việc cải cách tư pháp và xây dựng các lực lượng kiểm soát giỏi về tài chính, kế toán, về thanh tra chuyên ngành, về kỹ thuật - nghiệp vụ.
Nghiên cứu việc tổ chức các cơ quan tài phán chuyên về lĩnh vực thương mại là cần thiết trong nền kinh tế hàng hoá theo cơ chế thị trường. Chính qua việc đăng ký vào sổ kinh doanh do Tòa án thương mại đảm nhiệm, các nhà kinh doanh mới được công nhận là thể nhân hay pháp nhân, có tư cách pháp lý để thực hiện các hành vi kinh doanh với khách hàng, được khởi kiện và đại diện. Cũng chính Toà thương mại tham gia các vụ khiếu nại vi phạm pháp luật, vi phạm điều lệ trong nội bộ công ty, Toà thương mại mới có thẩm quyền ra quyết định thanh lý tư pháp, tuyên bố việc phá sản và ấn định thủ tục thanh lý tư pháp.
Phan Hiền
Bộ trưởng Bộ Tư pháp giai đoạn 1981 - 1992
(Bài viết đăng trên Tạp chí Pháp chế xã hội chủ nghĩa, số 2 năm 1991).