Tóm tắt: Bài viết này tập trung phân tích, đánh giá việc phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý và nuôi con nuôi tại Vương quốc Anh, qua đó, đưa ra một số khuyến nghị cho Việt Nam.
Abstract: This article focuses on analyzing and evaluating the devolution and decentralization of state management in the field of legal aid and adoption in the UK, thereby, making some recommendations for Vietnam.
1. Phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý và nuôi con nuôi tại Vương quốc Anh
1.1. Trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý
Luật Hành chính Vương quốc Anh đặc trưng với một số nét được quy định bởi tính đặc thù của hệ thống quản lý, đó là tính tối cao của Nghị viện, phân định thẩm quyền giữa hệ thống hành chính và Tòa án, chế độ trách nhiệm của bộ trưởng và đề cao pháp luật[1]. Hệ thống tự quản địa phương ở Anh có vị trí độc lập tương đối trong mối quan hệ với trung ương. Về mặt lịch sử, tự quản địa phương xuất hiện như kết quả của đặc quyền về quản lý nội bộ mà các thành phố có được do sự ban tặng trong nhiều thế kỷ từ Vương triều. Một số nét đặc trưng của tự quản địa phương có thể kể đến như: Các cơ quan tự quản địa phương được chấp nhận cơ chế pháp nhân, các cơ quan ở các địa phương tương ứng được mang những thẩm quyền hành chính; sự độc lập được thể hiện ở điểm các lãnh đạo địa phương được lựa chọn thông qua bầu cử và có quyền ấn định các loại thuế địa phương.
Các bộ và cơ quan quản lý trung ương sẽ thực hiện chế độ kiểm tra nghiêm ngặt đối với các cơ quan tự quản địa phương. Trước hết, các cơ quan địa phương phụ thuộc vào trung ương trong mối quan hệ tài chính. Thậm chí, một số bộ trưởng còn có quyền nhận về các nhiệm vụ của cơ quan địa phương mà họ cho rằng, địa phương không thể tự đảm nhiệm được công việc quản lý.
Hệ thống trợ giúp pháp lý thường sẽ bao gồm các tổ chức thuộc Nhà nước và các tổ chức phi Chính phủ. Hệ thống trợ giúp pháp lý nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương với nhiệm vụ thực hiện trợ giúp pháp lý miễn phí cho một số nhóm đối tượng. Các tổ chức trợ giúp pháp lý công sẽ được cấp kinh phí hoạt động từ Nhà nước và sẽ chịu trách nhiệm báo cáo trước Nhà nước về hoạt động của mình[2]. Thông thường, ở trung ương sẽ là Trung tâm Trợ giúp pháp lý hoặc Cục Trợ giúp pháp lý thuộc Bộ Tư pháp và chia thành các trung tâm theo vùng hay theo tỉnh ở cấp địa phương.
Hệ thống trợ giúp pháp lý tại Vương quốc Anh được đánh giá là một trong những hệ thống toàn diện nhất trên thế giới, ra đời từ năm 1949. Chương trình trợ giúp pháp lý được Hiệp hội Luật sư quản lý cho đến khi Đạo luật Trợ giúp pháp lý ra đời vào năm 1988, thành lập Ban Trợ giúp pháp lý (Legal Aid Board). Sau khi ngân sách được gia tăng đáng kể cho công tác trợ giúp pháp lý vào đầu những năm 1990, việc đánh giá hệ thống đã được thực hiện vào năm 1997, dẫn đến Đạo luật Tiếp cận công lý năm 1999 và việc thành lập Ủy ban Dịch vụ pháp lý (Legal Service Commission - LSC). LSC là một cơ quan công quyền ngoài Bộ Tư pháp với các nhiệm vụ theo luật định liên quan đến Quỹ Dịch vụ pháp lý cộng đồng (CLSF) và Phòng vệ Dịch vụ hình sự (CDS), tài trợ cho tư vấn pháp lý và đại diện trong luật dân sự và hình sự.
Một đánh giá sau đó từ Chính phủ đã khuyến nghị rằng, LSC phải được liên kết chặt chẽ hơn với Bộ Tư pháp. Do đó, vào ngày 01/4/2013, LSC đã bị bãi bỏ bởi Đạo luật hỗ trợ pháp lý, kết án và trừng phạt vi phạm (LASPO) năm 2012[3]. Một cơ quan điều hành trực thuộc Bộ Tư pháp, được gọi là Cơ quan trợ giúp pháp lý (LAA) được thành lập để quản lý trợ giúp pháp lý từ ngày 01/4/2013. LAA chịu sự giám sát của Quốc hội, bao gồm Ủy ban Tài khoản công (PAC), Ủy ban Lựa chọn tư pháp (JSC) và Thanh tra viên của Nghị viện và Dịch vụ Y tế (PHSO)[4]. Trợ giúp pháp lý tại Anh có thể được chia thành hai lĩnh vực chính, đó là trợ giúp pháp lý hình sự và trợ giúp pháp lý dân sự.
Số lượng tổ chức cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý dân sự tiếp tục giảm: Năm 2012, có hơn 2.500 tổ chức, hiện nay, giảm xuống khoảng 1.800 tổ chức. Chi tiêu cho trợ giúp pháp lý hình sự và trợ giúp pháp lý dân sự đã giảm từ mức khoảng 2,1 tỷ bảng/năm xuống còn khoảng 1,6 tỷ bảng/năm.
Trong phạm vi trợ giúp pháp lý về dân sự, dịch vụ hành chính - tư pháp bao gồm công việc liên quan đến các tranh chấp giữa Nhà nước và các cá nhân, chẳng hạn như thủ tục chăm sóc, yêu cầu xin tị nạn và đánh giá tư pháp. Những yêu cầu trợ giúp có thể được chia theo lĩnh vực pháp luật và các loại trợ giúp pháp lý, đại diện pháp lý được kiểm soát cũng như đại diện dân sự, cụ thể như sau: (i) Trợ giúp pháp lý bao gồm tư vấn và trợ giúp về một vấn đề pháp lý nhưng không bao gồm đại diện hoặc biện hộ trong thủ tục tố tụng; (ii) Đại diện pháp lý có kiểm soát liên quan đến việc đại diện cụ thể tại các Tòa án di trú và sức khỏe tâm thần; (iii) Đại diện dân sự là đại diện của luật sư đối với các vụ việc dân sự có thể ra Tòa án dân sự.
LAA là cơ quan đầu mối của Vương quốc Anh thực hiện trợ giúp pháp lý[5]. Trong đó, LAA sẽ cung cấp lời khuyên và hỗ trợ từ phía luật sư tại trung tâm phi lợi nhuận hoặc từ xa thông qua dịch vụ tư vấn pháp lý dân sự (CLA). Dịch vụ CLA thường được cung cấp thông qua một quy trình hai giai đoạn. Thông thường, người dùng liên hệ với dịch vụ điều hành trung tâm. Dịch vụ này xác minh ban đầu trường hợp của khách hàng, nếu trường hợp này có thể tiếp nhận theo quy định tại LASPO năm 2012 và khách hàng đủ điều kiện tài chính, yêu cầu được chuyển tiếp đến một nhà cung cấp chuyên gia.
Dịch vụ tư vấn chuyên gia cung cấp lời khuyên từ xa về các vấn đề nợ nần, phân biệt đối xử, giáo dục, gia đình và nhà ở. Những người đang tìm kiếm lời khuyên được hỗ trợ pháp lý về nợ nần, phân biệt đối xử hoặc giáo dục nhận lời tư vấn thông qua dịch vụ cổng điện thoại này (trừ khi họ đáp ứng một số trường hợp miễn trừ cụ thể). Đối với một số ít trường hợp, cố vấn chuyên môn có thể đánh giá rằng, khách hàng cần yêu cầu tư vấn trực tiếp.
LAA có trụ sở chính tại London với hơn 1.250 nhân viên tại các thành phố và thị trấn trên toàn quốc. Các trung tâm pháp lý cơ sở phải bảo đảm các yêu cầu sau từ LAA: (i) Bảo đảm các dịch vụ trợ giúp pháp lý từ luật sư tư vấn, luật sư tranh tụng và khu vực phi lợi nhuận cung cấp cho cộng đồng; (ii) Tài trợ cho dịch vụ CLA; (iii) Công bố thông tin thống kê về trợ giúp pháp lý và báo cáo hàng năm của Giám đốc trung tâm quản lý các vụ việc trợ giúp pháp lý, trong đó nêu rõ việc thực hiện các nhiệm vụ ra quyết định độc lập mỗi năm tài chính.
Những ưu tiên mà các trung tâm địa phương này hướng đến bao gồm: (i) Cải thiện quy trình trợ giúp pháp lý, chẳng hạn như bằng cách tăng tốc độ thanh toán và đánh giá tính đủ điều kiện của hồ sơ; (ii) Nâng cao năng lực của Cơ quan trợ giúp pháp lý bằng cách đầu tư vào phát triển nhân viên và cải thiện môi trường làm việc; (iii) Làm việc với các đối tác để đưa ra những thay đổi đối với trợ giúp pháp lý, bao gồm cung cấp thông tin về phát triển chính sách và tăng cường làm việc trực tuyến.
Việc cấp đơn xin trợ giúp pháp lý thường sẽ do luật sư đảm nhiệm, trong đó hỗ trợ khách hàng điền vào các biểu mẫu hoặc đăng ký trực tuyến và có được bằng chứng phù hợp, hoàn thành danh sách kiểm tra và gửi đơn điện tử hoặc các biểu mẫu giấy (nếu có) đến Cơ quan trợ giúp pháp lý. Một điểm nổi bật nhất khi tranh luận về trợ giúp pháp lý tại Anh là các tiêu chí để cho công dân đủ điều kiện nhận trợ giúp đã bị giảm sút nghiêm trọng trong những năm qua. Khi trợ giúp pháp lý lần đầu tiên được áp dụng vào năm 1949, 80% dân số Anh đủ điều kiện. Đến năm 2007, việc Chính phủ cắt giảm kinh phí trợ giúp pháp lý đã giảm tỷ lệ này xuống còn 27% và vào năm 2013, khi LASPO[6] được ban hành đã cắt giảm con số này nhiều hơn nữa.
1.2. Trong lĩnh vực nuôi con nuôi
1.2.1. Con nuôi trong nước
Tại Anh, cơ quan phụ trách công tác nuôi con nuôi cấp trung ương là Bộ Giáo dục (Department of Education), trong khi đó, chính quyền địa phương (Local Authority - LA) sẽ có trách nhiệm cấp Lệnh nhận nuôi và báo cáo hàng năm lên Bộ Giáo dục. Vào tháng 6/2015, Bộ Giáo dục đã ban hành báo cáo về “Khu vực hóa việc nhận con nuôi”[7] và yêu cầu tất cả các cơ quan nhận con nuôi ở Anh xem xét cách thức hợp tác chặt chẽ hơn với nhau trên cơ sở khu vực.
Hệ thống nuôi con nuôi tại Anh vào năm 2015 rất phân mảnh với khoảng 180 trung tâm, số lượng nhận nuôi chỉ khoảng 5.000 trẻ em mỗi năm ở quy mô rất nhỏ. Số lượng tìm được người nhận nuôi ở cả chính quyền và cơ sở nhận con nuôi tự nguyện khá ít. Hệ thống bị phân tán với các trung tâm nhỏ sẽ làm giảm phạm vi lập kế hoạch chiến lược, cũng như chuyên môn hóa, đổi mới và đầu tư. Số lượng lớn các cơ quan nhỏ khiến hệ thống không thể tận dụng tốt nhất nguồn cung cấp quốc gia về những người nhận nuôi tiềm năng.
Theo quy định, các cơ quan có thẩm quyền và các cơ quan nhận con nuôi tự nguyện kết hợp với nhau để thành lập Cơ quan Con nuôi khu vực (RAA). Mục 15 Đạo luật Giáo dục và Nhận con nuôi năm 2016 trao cho Bộ trưởng Ngoại giao một quyền lực mới để chỉ đạo một hoặc nhiều chính quyền địa phương được thực hiện việc sắp xếp để bất kỳ hoặc tất cả các chức năng nhận con nuôi của họ được thực hiện thay mặt cho họ chính quyền đứng tên, hoặc bởi một cơ quan khác. Cải cách theo hướng khu vực hóa nhằm giảm số lượng lớn các trung tâm cung cấp dịch vụ nhận con nuôi và tạo ra 25 đến 30 trung tâm con nuôi khu vực.
Quan điểm của Chính phủ là thay đổi cơ cấu sẽ cải thiện quy trình cho trẻ em và người nhận con nuôi. Bộ Giáo dục với kỳ vọng những cải cách từ chương trình của cơ quan nhận con nuôi khu vực sẽ cung cấp thông lệ áp dụng tốt và đổi mới nhất quán bảo đảm cải thiện cơ hội tìm được cha mẹ phù hợp cho trẻ em. Các cơ quan nhận con nuôi trong khu vực - nơi các dịch vụ được cung cấp trên quy mô lớn hơn và với các cách tiếp cận thực hành đổi mới hơn, có tiềm năng thực sự để cải thiện kết quả cho trẻ em. RAA được kỳ vọng sẽ tạo ra một hệ thống mà trẻ em được kết hợp với người nhận nuôi phù hợp nhất càng nhanh càng tốt; việc tìm kiếm cha mẹ diễn ra ở quy mô hiệu quả để cung cấp một nhóm người nhận con nuôi “sẵn sàng nhận con nuôi” và đủ phù hợp với nhu cầu của những đứa trẻ đang chờ đợi; đồng thời, có đủ các dịch vụ hỗ trợ nhận con nuôi chất lượng cao trên toàn quốc.
Đối với các trung tâm nhận nuôi con nuôi tình nguyện, các trung tâm này tự nguyện và theo luật định đã hợp tác cùng nhau ở nhiều nơi trên Vương quốc Anh và việc thành lập các RAA sẽ là phương thức mà chính quyền địa phương thừa nhận và sử dụng tiềm năng của khu vực tình nguyện để cung cấp dịch vụ. Một số vai trò mà trung tâm nuôi con nuôi tình nguyện có thể đảm nhận là: (i) Thiết lập quan hệ đối tác khu vực với tư cách là nhà cung cấp dịch vụ hỗ trợ con nuôi chuyên gia; (ii) Cung cấp dịch vụ quản lý việc nhận con nuôi cho một nhóm chính quyền địa phương và làm việc với và thông qua nhân viên chính quyền địa phương ở các vị trí công tác xã hội.
1.2.2. Con nuôi nước ngoài
Cơ quan trung ương phụ trách con nuôi nước ngoài là Bộ Giáo dục[8]. Các trung tâm có trách nhiệm phụ trách nuôi con nuôi quốc tế tại Anh ở địa phương bao gồm: (i) Hội đồng địa phương ở Anh và Xứ Wales; (ii) Cơ quan chăm sóc xã hội và y tế địa phương ở Bắc Ireland; (iii) Trung tâm nhận con nuôi tình nguyện giải quyết việc nhận con nuôi ở nước ngoài. Quá trình nhận con nuôi tương tự như việc nhận con nuôi ở Vương quốc Anh và sẽ được thực hiện bởi một cơ quan nhận con nuôi của Vương quốc Anh, có thể tính phí. Sau khi phê duyệt những người nộp đơn xin nhận con nuôi nước ngoài phù hợp để nhận con nuôi, các trung tâm ở địa phương hoặc trung tâm nhận con nuôi tình nguyện phải gửi đơn đã hoàn chỉnh đến nhóm phụ trách việc nhận con nuôi nước ngoài của Bộ Giáo dục hoặc Cơ quan Trung ương Vương quốc Anh có liên quan để kiểm tra xem đơn có đáp ứng các tiêu chí đủ điều kiện hay không. Sau đó, Bộ Giáo dục hoặc Cơ quan Trung ương Vương quốc Anh có liên quan sẽ cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện nhận con nuôi và gửi kèm theo đơn xin nhận con nuôi đến cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài - một số quốc gia yêu cầu đơn xin nhận con nuôi và tài liệu hỗ trợ được công chứng, chứng thực và dịch thuật.
2. Một số khuyến nghị cho Việt Nam
Trong những năm vừa qua, hoạt động tư pháp nói chung và hoạt động hành chính tư pháp nói riêng đã được nâng tầm, góp phần giữ vững an ninh, chính trị, an toàn xã hội, tạo môi trường ổn định cho sự phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Ngày 10/01/2022, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 04/NQ-CP về đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong quản lý Nhà nước. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2021 - 2030 cũng nêu rõ, một trong những phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu đầu tiên nhằm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là đổi mới mạnh mẽ phân quyền, phân cấp, ủy quyền và nâng cao hiệu quả phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Củng cố, hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa trung ương và địa phương. Cụ thể, Chính phủ tập trung vào quản lý vỹ mô, nâng cao chất lượng xây dựng thể chế, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Tăng cường năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời, phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương.
Trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý, việc phân quyền được thể hiện rất rõ tại các quốc gia dù mô hình trợ giúp pháp lý có những điểm khác biệt. Chính sách huy động sự tham gia của xã hội vào hoạt động trợ giúp pháp lý ở Việt Nam cũng phù hợp với xu hướng chung của thế giới.
Do có đội ngũ người thực hiện trợ giúp pháp lý của Nhà nước nên Nhà nước bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu trợ giúp pháp lý của người dân ở những địa bàn khác nhau (cả ở vùng sâu, vùng xa, nơi không có hoặc có rất ít luật sư tư), không bị quá lệ thuộc vào đội ngũ luật sư tư; đồng thời, Nhà nước có thể chủ động điều phối các nguồn lực (kể cả nhân lực và kinh phí) ở mọi thời điểm, bảo đảm cho công tác trợ giúp pháp lý phát triển ổn định và hiệu quả, thông qua đó, Nhà nước thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong việc bảo đảm công tác trợ giúp pháp lý của Nhà nước.
Nhà nước cần tăng cường huy động các nguồn lực khác nhau trong xã hội tham gia công tác trợ giúp pháp lý. Căn cứ vào nhu cầu trợ giúp pháp lý của người dân và nguồn kinh phí dành cho công tác này, chính quyền địa phương có thể lựa chọn và ký hợp đồng trợ giúp pháp lý với các luật sư tư, tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý và điều phối vụ việc trợ giúp pháp lý trong những trường hợp cần thiết. Mặt khác, các tổ chức, cá nhân tham gia trợ giúp pháp lý có thể chủ động tiếp cận và khai thác nhu cầu trợ giúp pháp lý của người dân. Nhiều tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý, nhiều người thực hiện trợ giúp pháp lý sẽ tạo nhiều lựa chọn cho người dân, từ đó, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ trợ giúp pháp lý của các tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý nói chung, trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, trợ giúp viên pháp lý nói riêng.
Với vai trò quản lý nhà nước, Bộ Tư pháp cần thúc đẩy, phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức xã hội nghiên cứu cơ chế chia sẻ kinh nghiệm thực tiễn trong việc tổ chức hoạt động trợ giúp pháp lý và thực hiện trợ giúp pháp lý, tổ chức tập huấn, nâng cao năng lực thực hiện trợ giúp pháp lý cho các thành viên, hội viên của các tổ chức xã hội.
Trong công tác nuôi con nuôi, từ kinh nghiệm của Vương quốc Anh, có thể thấy, khi cải cách hành chính được thực hiện trong lĩnh vực nuôi con nuôi đã có những chuyển biến tích cực. Một trong những trọng tâm đó là việc phân chia được thẩm quyền giữa chính quyền địa phương và tổ chức nuôi con nuôi khu vực. Các lĩnh vực, đầu việc được liệt kê rõ ràng, thể hiện rõ vai trò, trách nhiệm giữa chính quyền từ cấp trung ương, địa phương cũng như sự phối hợp chặt chẽ với các tổ chức.
Đối với Việt Nam, trong thời gian tới, theo Chỉ thị số 03/CT-TTg ngày 19/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ yêu cầu tăng cường công tác giải quyết việc nuôi con nuôi trong tình hình mới, cần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phối hợp liên ngành trong giải quyết việc nuôi con nuôi ở địa phương nhằm thực hiện tốt công tác tìm gia đình thay thế; đẩy mạnh công tác xác minh nguồn gốc của trẻ em bị bỏ rơi được cho làm con nuôi; tăng cường công tác giám sát, quản lý việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ liên quan đến việc nuôi con nuôi nhằm bảo đảm công khai, minh bạch và đúng pháp luật. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cần phối hợp với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội rà soát, đánh giá năng lực các cơ sở trợ giúp xã hội công lập và ngoài công lập trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với trẻ em; củng cố, kiện toàn cơ sở vật chất, nâng cao năng lực cơ sở trợ giúp xã hội trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với trẻ em.
ThS. Lê Xuân Tùng
ThS. Đào Bá Minh
Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
[1]. Foulkes D.Introduction to Administrative Law - L, 1972, P. 9.
[2]. Đinh Ngọc Thắng, Mô hình và thực tiễn hoạt động trợ giúp pháp lý trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu châu Âu.
[3]. Ministry of Justice, Legal Aid Agency, User Guide to Legal Aid Statistics, England and Wales, xem tại: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1041154/ user-guide-legal-aid-statistics-jul-sep-2021.pdf, truy cập ngày 12/01/2022.
[4]. Xem tại: https://www.gov.uk/government/organisations/legal-aid-agency, truy cập ngày 10/01/2022.
[5]. Legal Aid Agency Strategy, xem tại: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/1007732/LAA_Strategy_May_2021.pdf, truy cập ngày 10/02/2022.
[6]. Amnesty International, Cuts that hurt, The impact of legal aid cuts in England on access to justice, https://sas-space.sas.ac.uk/6213/, truy cập ngày 12/02/2022.
[7]. Department of Education, Evaluation of regional adoption agencies, https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1057948/ Evaluation_of_RAA_ scoping_report.pdf, truy cập ngày 10/02/2022.
[8]. Xem tại: https://www.gov.uk/topic/schools-colleges-childrens-services/adoption-fostering, truy cập ngày 12/02/2022.