Tóm tắt: Bài viết này giới thiệu một số nét chính về quyền lập pháp trong khoa học pháp lý, đưa ra các vấn đề còn chưa được đề cập hiện nay trong nghiên cứu về quyền lập pháp để làm tiền đề cho việc xác định giới hạn của quyền lập pháp tại Việt Nam hiện nay.
Abstract: This article introduces some key features of legislative power in legal science, introduces issues that have not yet been mentioned in the research on legislative power to serve as a premise for determining the limit of legislative power in Vietnam today.
1. Khái quát về quyền lập pháp
Từ sau khi Hiến pháp năm 1992 được ban hành, quyền lập pháp không còn là một thuật ngữ xa lạ trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn thực thi pháp luật tại Việt Nam. Hiện nay, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận nguyên tắc quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Một nhà nước bất kì cho dù có thực hiện phân quyền hay không thì luôn coi quyền lập pháp là quyền năng đầu tiên và quan trọng nhất của nhà nước đó để thực hiện công việc tổ chức và quản lý xã hội.
Trong cuốn Chính trị luận, bộ óc vĩ đại của lịch sử loài người Aristotle đã mô tả ý tưởng ban đầu của ông về phân quyền cổ đại, cho rằng bất kỳ hoạt động nào của nhà nước cũng được chia thành ba thành tố: Nghị luận, chấp hành và xét xử, tương ứng với ba cơ quan: Cơ quan làm ra luật có trách nhiệm trông coi việc nước, cơ quan thực thi pháp luật và cơ quan tòa án[1]. Đến thế kỷ XVII - XVIII, tư tưởng này tiếp tục được phát triển và đạt đến đỉnh cao với sự ra đời của học thuyết “Tam quyền phân lập” gắn liền với tên tuổi của John Locke và Montesquieu. Trong cuốn Tinh thần pháp luật, Montesquieu mô tả quyền lập pháp “là khả năng làm ra luật nhất thời hoặc vĩnh viễn và hủy bỏ luật này”, quyền lập pháp phải “thể hiện ý chí chung của quốc gia”, trong khi quyền hành pháp thì “thực hành ý chí chung đó”[2]. Đến nay, các quan điểm này vẫn còn được sử dụng ở khắp nơi trên thế giới. Như vậy, quyền lập pháp được hiểu là khả năng đặt ra các quy tắc xử sự chung hoặc sửa đổi những quy tắc xử sự chung đó dù chúng đã được đưa vào để thực hiện trong thực tiễn.
Dựa vào các học thuyết cổ điển về quyền lực nhà nước cũng như thực tiễn thực thi quyền lực nhà nước trong lịch sử, theo tác giả, quyền lập pháp có một số đặc điểm nổi bật như sau:
- Quyền lập pháp là chức năng quan trọng nhất mà một nhà nước có được để thực hiện nhiệm vụ quản lý đời sống xã hội. Nhà nước được sinh ra để quản lý đời sống xã hội, để làm được công việc này, nhà nước sử dụng pháp luật làm công cụ chính. Thông qua việc đặt ra các khuôn mẫu, chuẩn mực chung cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội, nhà nước bảo đảm rằng hành vi của tất cả các cá nhân, tổ chức đều tuân theo một khuôn mẫu do nhà nước xác định cho từng quan hệ xã hội, trong từng bối cảnh cụ thể, từ đó nhà nước thay đổi hành vi của các cá nhân theo một định hướng chung thống nhất. Vì vậy, ngoài nhà nước, không một tổ chức nào có thể có chức năng này. Hơn nữa, quyền lập pháp là tiền đề cho quyền hành pháp và quyền tư pháp, vì phải có pháp luật thì mới có thể tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật.
- Quyền lập pháp phải có giới hạn và phải được giới hạn bằng pháp luật. Các học thuyết về quyền nói chung đều chỉ ra rằng, vì quyền là khả năng của một cá nhân được làm một điều gì đó nên quyền luôn phải được xác định trong một phạm vi hay một giới hạn nhất định[3]. Xác định giới hạn của quyền để bảo đảm rằng cá nhân sẽ không vì lợi ích của mình mà xâm hại lợi ích của người khác khi tham gia vào đời sống chung. Tương tự như vậy, quyền lập pháp là khả năng của một nhóm người chiếm số ít trong xã hội nên càng phải được giới hạn một cách rõ ràng, cụ thể và phải được giới hạn bằng chính pháp luật - công cụ đặc biệt mà nhà nước sử dụng để quản lý xã hội. Điều này cũng dẫn đến một hệ quả, nhà nước phải sử dụng khả năng đặc biệt của mình để xác định phạm vi hoạt động cho chính mình để không gây ảnh hưởng tới lợi ích chung của toàn xã hội.
Khi bàn về quyền lập pháp, có học giả cho rằng, sự quan tâm dành cho quyền lập pháp ít hơn hai quyền hành pháp và tư pháp do quyền này chỉ xoay quanh hoạt động tạo ra pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền[4]. Tuy nhiên, nghiên cứu đầy đủ về quyền lập pháp có vai trò rất quan trọng, làm tiền đề để xây dựng các lý thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước trong bối cảnh hiện nay. Các lý thuyết về quyền nói chung cho rằng, nghiên cứu về bất kì quyền nào cũng cần trả lời được một số câu hỏi: Quyền đó là khả năng làm gì, quyền do ai làm, quyền đó được làm như thế nào và cơ sở nào để chấp nhận rằng quyền đó phải thực hiện trong đời sống[5]. Đây là những câu hỏi mang tính khái quát rất cao và thường được quan tâm bởi các nhà triết học nhiều hơn các nhà khoa học xã hội thuộc các chuyên ngành khác. Tuy nhiên, khoa học pháp lý cần chú tâm đến các khía cạnh này khi mổ xẻ quyền lập pháp. Cụ thể, các nhà nghiên cứu pháp luật cũng cần giải đáp được các vấn đề lý luận về quyền lập pháp bao gồm:
- Quyền lập pháp được làm việc gì: Tức là đề cập tới nội dung của quyền lập pháp, là những hoạt động, những công việc thuộc riêng về quyền lập pháp và chỉ khi có quyền lập pháp thì mới được tiến hành những hoạt động, những công việc đó.
- Quyền lập pháp do ai thực hiện: Mô tả cụ thể chủ thể được làm những công việc, những hoạt động là nội dung của quyền lập pháp. Mô tả đúng chủ thể thực hiện quyền sẽ bảo đảm không để những chủ thể không đủ khả năng thực hiện quyền, ảnh hưởng tới quá trình thực hiện quyền đó.
- Quyền lập pháp được thực hiện trong trường hợp nào và bằng phương thức nào: Lý luận về quyền lập pháp ngoài việc xác định nội dung của quyền lập pháp còn phải lý giải được quyền lập pháp được thực hiện bằng con đường nào, quy trình ra sao, khi nào sử dụng quyền lập pháp, để bảo đảm rằng chủ thể được trao quyền lập pháp thực hiện đúng công việc của mình mà không vượt ra khỏi phạm vi được làm.
- Cơ sở nào cho sự tồn tại của quyền lập pháp: Giải thích về sự cần thiết và tầm quan trọng của quyền lập pháp đối với nhà nước là chưa đủ mà còn cần phải lập luận để thấy rằng, sự tồn tại của quyền lập pháp đem lại lợi ích cho xã hội dù đây là khả năng chỉ thuộc về một tổ chức duy nhất. Đồng thời, phải xác định được cơ sở cho sự tồn tại của quyền lập pháp để xác định cơ chế kiểm soát loại quyền này trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước.
Tại Việt Nam, quyền lập pháp không được quy định rõ ràng trong văn bản nào. Hiến pháp năm 2013 cũng như tất cả các bản hiến pháp trước đây đều chỉ quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp khi thực thi quyền lực nhà nước và xác định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật. Sau đó, quyền này tiếp tục được cụ thể trong Luật Tổ chức Quốc hội nhưng chỉ dừng lại ở việc xác định chủ thể tham gia vào quá trình thực hành quyền làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật.
2. Một số gợi mở nghiên cứu lý luận về giới hạn của quyền lập pháp
Giới hạn quyền lập pháp đóng vai trò rất quan trọng trong lý thuyết về thực thi quyền lực nhà nước cũng như tạo tiền đề để các nhà nước thực hiện quyền lập pháp trong mối quan hệ với các quyền khác. Phải xác định được giới hạn của quyền lập pháp thì mới có cơ sở để kiểm soát quyền lập pháp, từ đó kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung. Tuy nhiên, vấn đề này hiện nay vẫn là một chủ đề khó, gây nhiều tranh luận trên thế giới và ở Việt Nam cũng rất ít được thảo luận mặc dù pháp luật Việt Nam cũng đã đề cập đến bằng các quy định rải rác trong nhiều văn bản khác nhau như Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015…
Theo tác giả, để có thể xây dựng một khung pháp lý đầy đủ về giới hạn quyền lập pháp, trước hết chúng ta phải có một nền tảng lý luận về giới hạn của quyền lập pháp, tiếp cận dựa trên lý luận về quyền, kết hợp lý thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước. Vậy để giới hạn được quyền lập pháp, hay nói cách khác, phạm vi nào mà quyền lập pháp không thể vượt qua và làm thế nào để xác định được phạm vi này? Theo tác giả, xác định giới hạn của quyền lập pháp phải mô tả được giới hạn cao nhất và giới hạn thấp nhất của quyền này, đặc biệt là giới hạn cao nhất phải tiếp cận đầy đủ tất cả các khía cạnh thuộc về nội hàm của quyền lập pháp mà không thể chỉ dừng ở nội dung của quyền lập pháp hay chủ thể của quyền lập pháp được làm và không được làm những hoạt động gì. Cụ thể: Xác định giới hạn quyền lập pháp sẽ bao gồm giới hạn về chủ thể thực hiện quyền, giới hạn về không gian, thời gian thực hiện quyền, giới hạn về nội dung quyền và giới hạn về phương thức thực hiện quyền.
Thứ nhất, giới hạn về chủ thể có quyền lập pháp là khía cạnh đầu tiên cần được đề cập đến, vì quyền lập pháp là nội dung của quyền lực nhà nước, là khả năng đặc biệt của nhà nước. Quyền lực luôn phải đặt trong một quan hệ xã hội cụ thể, xác định được rõ ràng ai sử dụng quyền lực và ai chịu tác động của quyền lực đó. Vì vậy, chủ thể quyền lập pháp cũng phải là những cá nhân cụ thể - một cơ quan nhà nước chuyên trách nắm giữ và thực thi quyền này. Tuy nhiên, xác định giới hạn không chỉ dừng ở việc mô tả được chủ thể của quyền đó mà còn phải nêu rõ yêu cầu đặt ra đối với chủ thể, cách thức hoạt động của chủ thể trong quá trình thực thi quyền lập pháp. Đặc biệt, cần phải giải quyết vấn đề về ủy quyền lập pháp. Chủ thể có quyền lập pháp có được ủy quyền lập pháp không, ủy quyền cho chủ thể nào khác, ủy quyền bằng cơ chế nào, khi ủy quyền rồi thì có thể thu hồi ủy quyền không?… Phải giải quyết rõ về lý luận để có cơ sở xây dựng các quy định pháp luật, tránh tình trạng ủy quyền lập pháp tùy tiện và không kiểm soát được ủy quyền lập pháp. Trên thực tế, các cơ quan chuyên trách lập pháp đều hoạt động theo cơ chế nhiệm kỳ nên số lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan này không nhiều bằng các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Vì vậy, càng cần phải giới hạn chủ thể có khả năng thực hiện quyền lập pháp để tránh tình trạng nhiều chủ thể tự đặt ra các quy định pháp luật của riêng mình và xâm phạm lợi ích chung của xã hội.
Thứ hai, giới hạn về không gian và thời gian thực hiện quyền lập pháp có nghĩa là xác định phạm vi lãnh thổ và thời điểm một nhà nước bất kỳ được thực hiện quyền lập pháp của mình. Điều này tưởng chừng đơn giản nhưng rất quan trọng trong thực thi quyền lực nhà nước, vì mỗi nhà nước luôn chỉ tồn tại trong một phạm vi không gian và thời gian nhất định. Khả năng đặt ra pháp luật của một nhà nước luôn phải bị giới hạn bởi yếu tố lãnh thổ, đồng thời chỉ tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định. Xác định rõ phạm vi không gian và thời gian thực hiện quyền lập pháp sẽ là tiền đề để xác định hiệu lực các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là xây dựng các quy định về hiệu lực trở về trước (hiệu lực hồi tố) của quy phạm pháp luật hay thời hiệu để giải quyết các vụ việc bằng pháp luật của nhà nước.
Thứ ba, giới hạn về nội dung quyền lập pháp, đây là giới hạn khó xác định nhất, đồng thời cũng là yếu tố quan trọng nhất trong giới hạn của quyền lập pháp. Để xác định được giới hạn này, về mặt lý luận, cần phải chỉ được rõ những hoạt động nào thuộc về quyền lập pháp và mỗi hoạt động được thực hiện đến mức nào. Thực chất, xác định nội dung của quyền lập pháp phải dựa trên việc trả lời một câu hỏi khái quát nhất: Những quan hệ xã hội nào thì cần đến sự can thiệp của nhà nước bằng việc đặt ra pháp luật? Từ việc giải quyết câu hỏi này, các nhà làm luật mới có thể xây dựng được các quy định pháp luật trong các lĩnh vực khác nhau một cách chính xác, tránh tình trạng quan hệ xã hội nào cũng can thiệp bằng pháp luật.
Thứ tư, giới hạn về phương thức thực hiện quyền lập pháp là giới hạn về phương pháp và hình thức thực hiện quyền lập pháp. Giới hạn về phương thức thực hiện quyền lập pháp sẽ được xác định dựa trên giới hạn về nội dung quyền lập pháp, do mỗi hoạt động sẽ có một hình thức và phương pháp thực hiện khác nhau. Lý luận về quyền nói chung chỉ ra rằng, phương thức thực hiện quyền bất kỳ luôn phải tuân theo 03 nguyên tắc: Độc lập, công bằng và lợi ích xã hội[6]. Giới hạn về phương thức thực hiện quyền lập pháp cũng có thể dựa trên 03 nguyên tắc này vì mục tiêu tới cùng của việc xác định giới hạn quyền lập pháp là bảo đảm nhà nước khi đặt ra pháp luật thì không xâm phạm tới lợi ích của các cá nhân trong đời sống nhưng vẫn cung cấp được một loại công cụ điều chỉnh quan hệ xã hội hiệu quả đáp ứng nhu cầu của sự phát triển thay thế cho các loại công cụ cũ đã và đang tồn tại trước đó.
Tại Việt Nam hiện nay, có rất nhiều khía cạnh về giới hạn của quyền lập pháp đã được quy định trong luật như xác định chủ thể thực hiện quyền lập pháp, chủ thể được ủy quyền lập pháp, các trường hợp ủy quyền lập pháp, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình lập pháp… nhưng đây vẫn chỉ là những quy định rời rạc, mang tính hình thức, chưa có cơ chế chịu trách nhiệm tương ứng. Năm 2016, sự kiện hoãn thi hành Bộ luật Hình sự năm 2015 đã gây ra nhiều phản ứng trái chiều trong dư luận. Nhiều câu hỏi về quyền lập pháp đã được đặt ra trong sự việc này như: Nếu Quốc hội ban hành một văn bản quy phạm pháp luật sai sót thì các đại biểu Quốc hội có phải chịu trách nhiệm pháp lý nào không, tại sao có đầy đủ quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà vẫn có tình trạng sai sót tới mức phải hoãn thi hành văn bản? Mong rằng trong thời gian tới, các nhà khoa học pháp lý sẽ quan tâm đầy đủ và đúng đắn hơn về quyền lập pháp để giải quyết vấn đề giới hạn nào phải được ban hành cho quyền lập pháp để bảo đảm rằng các quy định pháp luật được đặt ra là đúng đắn, kịp thời và phù hợp với nhu cầu của đời sống xã hội.
ThS. Nguyễn Thùy Linh
Đại học Luật Hà Nội
[1]. William Ellis (transleted), The Politics of Aristotle or a Treaties on Government, London. I.M, p. 132.
[2]. Montesquieu, The Spirit of the Laws, Transleted by Thomas Nugent, New York Hafner Publishing Company 1949, p. 151.
[3]. Alec Walen, A Theory on Rights, In book: The Mechanics of Claims and Permissible Killing in War, Chapter 3, Publisher: Oxford University Press 2019, p.3.
[4]. Dale, R.C. Implied Limitations upon the Exercise of the Legislative Power, University of Pennsylvania Law Review, 49, 580, p. 583.
[5]. Alec Walen, A Theory on Rights, In book: The Mechanics of Claims and Permissible Killing in War Chapter: 3, Publisher: Oxford University Press 2019, p. 8.
[6]. Alec Walen, A Theory on Rights, In book: The Mechanics of Claims and Permissible Killing in War, Chapter 3, Publisher: Oxford University Press 2019, p. 15.