Tóm tắt: Bài viết phân tích những quy định mới của pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam với những cải cách mạnh mẽ nhằm cải thiện môi trường, bảo đảm sức khỏe cộng đồng và phát triển bền vững.
Abstract: The article analyzes the new legal provisions on environmental impact assessment in Vietnam with strong reforms to improve the environment, ensure public health and sustainable development.
1. Đối tượng thực hiện đánh giá tác động môi trường
Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, với 59 điểm trong bảng xếp hạng chỉ số hiệu quả hoạt động môi trường, Việt Nam đứng ở vị trí 85/163 các nước được xếp hạng. Các nước khác trong khu vực đạt số điểm cụ thể như: Philippines 66 điểm, Thái Lan 62 điểm, Lào 60 điểm, Trung Quốc 49 điểm, Indonesia 45 điểm... Còn theo kết quả nghiên cứu khác tại Diễn đàn Kinh tế thế giới Davos, Việt Nam nằm trong số 10 quốc gia có chất lượng không khí thấp và ảnh hưởng nhiều nhất đến sức khỏe[1]. Việt Nam đang phải đối mặt với vấn đề ô nhiễm, suy thoái môi trường. Trong quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, nhiều doanh nghiệp hoạt động có nguy cơ gây tác động xấu đến môi trường cần được kiểm soát chặt chẽ. Có một số trường hợp, nhiều chủ thể thực hiện những hành vi gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng tuy đã bị xử lý vi phạm nhưng những hậu quả để lại vẫn kéo dài nhiều năm, ảnh hưởng không nhỏ đến sức khỏe cộng đồng. Vì vậy, ngoài việc dựa vào các tiêu chí môi trường cụ thể, cần căn cứ vào tính chất, mục đích, nội dung, quy mô của dự án, địa điểm thực hiện dự án… để tiến hành thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) thật sự có hiệu quả trong thực tế.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định các dự án sau đây thuộc đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường:
(i) Các dự án thuộc nhóm I là nhóm dự án đầu tư có nguy cơ tác động xấu đến môi trường ở mức độ cao, bao gồm 06 loại dự án:
- Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất lớn; dự án thực hiện dịch vụ xử lý chất thải nguy hại; dự án có nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất;
- Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường; dự án không thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất lớn nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mô lớn hoặc với quy mô trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án khai thác khoáng sản, tài nguyên nước với quy mô, công suất lớn hoặc với quy mô, công suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất quy mô trung bình trở lên nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án có yêu cầu di dân, tái định cư với quy mô lớn.
(ii) Các dự án thuộc nhóm II là nhóm dự án đầu tư có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, trong đó có 04 loại dự án cụ thể phải thực hiện đánh giá tác động môi trường:
- Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mô trung bình hoặc với quy mô nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án khai thác khoáng sản, tài nguyên nước với quy mô, công suất trung bình hoặc với quy mô, công suất nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất với quy mô nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
- Dự án có yêu cầu di dân, tái định cư với quy mô trung bình.
Tuy nhiên, đối với các dự án đầu tư công khẩn cấp theo quy định của pháp luật về đầu tư công, pháp luật quy định không phải thực hiện đánh giá tác động môi trường.
2. Thực hiện đánh giá tác động môi trường
Có thể thấy, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong quá trình xây dựng khung pháp lý về môi trường như việc ban hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, năm 2005, năm 2014 và mới nhất là Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, trong đó, các chế định về đánh giá tác động môi trường ngày càng được hoàn thiện hơn. Một trong những vai trò quan trọng của pháp luật về đánh giá tác động môi trường là giúp đạt đến mục tiêu phát triển bền vững. Việc thực hiện đánh giá tác động môi trường thuộc trách nhiệm của chủ dự án hoặc thông qua đơn vị tư vấn có đủ điều kiện thực hiện. Các chủ thể thực hiện đánh giá tác động môi trường phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những thông tin, số liệu, các đánh giá, các giải pháp xử lý môi trường... trong báo cáo đánh giá tác động môi trường. Việc này được thực hiện đồng thời với quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc tài liệu tương đương với báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án. Quy định về thời điểm thực hiện đánh giá tác động môi trường như trên là hoàn toàn phù hợp, giúp cho việc lựa chọn quyết định dự án đầu tư chính xác hơn, giúp cho các nhà đầu tư cũng như các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường hiểu rõ hơn về những lợi ích và rủi ro tiềm tàng đã được phân tích, dự báo thông qua hoạt động thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với các thành phần môi trường nơi thực hiện dự án, giúp các cơ quan có thẩm quyền có điều kiện lựa chọn đúng đắn đối với những hoạt động phát triển một cách hợp lý và bền vững hơn.
Theo quy định của pháp luật, mỗi dự án đầu tư chỉ lập một báo cáo đánh giá tác động môi trường. Đây cũng là một điểm mới trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, tạo thuận lợi cho các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình kiểm tra, giám sát các hoạt động kiểm soát ô nhiễm, bảo vệ môi trường. Báo cáo được quy định bao gồm 10 nội dung chủ yếu: (i) Xuất xứ của dự án đầu tư, chủ dự án đầu tư, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư; căn cứ pháp lý, kỹ thuật; phương pháp đánh giá tác động môi trường và phương pháp khác được sử dụng (nếu có). (ii) Sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường và quy định khác của pháp luật có liên quan. (iii) Đánh giá việc lựa chọn công nghệ, hạng mục công trình và hoạt động của dự án đầu tư có khả năng tác động xấu đến môi trường. (iv) Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, đa dạng sinh học; đánh giá hiện trạng môi trường; nhận dạng các đối tượng bị tác động, yếu tố nhạy cảm về môi trường nơi thực hiện dự án đầu tư; thuyết minh sự phù hợp của địa điểm lựa chọn thực hiện dự án đầu tư. (v) Nhận dạng, đánh giá, dự báo các tác động môi trường chính, chất thải phát sinh theo các giai đoạn của dự án đầu tư đến môi trường; quy mô, tính chất của chất thải; tác động đến đa dạng sinh học, di sản thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hóa và yếu tố nhạy cảm khác; tác động do giải phóng mặt bằng, di dân, tái định cư (nếu có); nhận dạng, đánh giá sự cố môi trường có thể xảy ra của dự án đầu tư. (vi) Công trình, biện pháp thu gom, lưu giữ, xử lý chất thải. (vii) Biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực khác của dự án đầu tư đến môi trường; phương án cải tạo, phục hồi môi trường (nếu có); phương án bồi hoàn đa dạng sinh học (nếu có); phương án phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường. (viii) Chương trình quản lý và giám sát môi trường. (ix) Kết quả tham vấn. (x) Kết luận, kiến nghị và cam kết của chủ dự án đầu tư. Đây là những nội dung tối thiểu, chính yếu của báo cáo đánh giá tác động môi trường được pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng. Bất cứ một dự án đầu tư nào thuộc đối tượng phải đánh giá tác động môi trường theo quy định đều phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường theo định hướng dựa trên 10 nội dung quy định nêu trên.
Có thể nhận thấy, trong suốt quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường thì khâu xây dựng nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường là rất quan trọng. Để xây dựng hiệu quả các nội dung trong báo cáo, nhất là phần đánh giá tổng quan về hiện trạng môi trường nơi thực hiện dự án và những vùng lân cận thì việc phân tích, đánh giá và dự báo các tác động của dự án đến các thành phần môi trường tự nhiên như đất, nước, không khí...; tác động đến sức khỏe của cộng đồng cũng như các yếu tố có liên quan khác... rất cần được thực hiện một cách chi tiết và có trách nhiệm.
3. Tham vấn trong đánh giá tác động môi trường
Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường là sự ghi nhận sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường nhằm bảo đảm quyền lợi của các nhóm đối tượng chịu tác động từ dự án, đồng thời, hỗ trợ quá trình ra quyết định đối với các dự án phát triển.
Tham vấn trong đánh giá tác động môi trường thể hiện việc đề cao ý kiến đóng góp của cộng đồng vào quy trình đánh giá tác động môi trường nhằm bảo đảm báo cáo đánh giá tác động môi trường được minh bạch, chuẩn xác, chất lượng cao, đồng thời tạo điều kiện cho các chủ thể trực tiếp bị tác động bởi dự án và những chủ thể khác có liên quan có thể tham gia vào hoạt động đánh giá tác động môi trường. Đây là một trong những yếu tố quan trọng góp phần kiểm soát ô nhiễm bảo vệ môi trường hướng tới mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc thực hiện công tác này thời gian qua còn mang nặng tính hình thức; quy trình, thủ tục tham vấn chưa bảo đảm minh bạch, công khai, làm giảm đáng kể ý nghĩa và hiệu quả hoạt động tham vấn[2].
Để khắc phục tình trạng này, cần bảo đảm việc thực hiện nghiêm chỉnh quy định pháp luật về đối tượng được tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường bao gồm 02 nhóm sau: (i) Cộng đồng dân cư, cá nhân chịu tác động trực tiếp bởi dự án đầu tư; (ii) Cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp đến dự án đầu tư. Bảo đảm kết quả tham vấn cộng đồng dân cư, cơ quan, tổ chức liên quan là thông tin quan trọng để chủ dự án đầu tư nghiên cứu cân nhắc trong việc đưa ra các giải pháp giảm thiểu tác động của dự án đầu tư đối với môi trường và hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án[3]. Cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp đến dự án đầu tư khi được tham vấn phải trả lời chủ dự án đầu tư bằng văn bản về nội dung được tham vấn trong thời hạn quy định; trường hợp hết thời hạn quy định mà không có văn bản trả lời thì được coi là thống nhất với nội dung tham vấn. Trường hợp các ý kiến đóng góp, các kiến nghị của cộng đồng vào quy trình đánh giá tác động môi trường không được tiếp thu, chủ dự án đầu tư phải giải trình đầy đủ, rõ ràng.
Nội dung tham vấn phải xác thực với dự án đầu tư và cần được sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu phù hợp với trình độ của các đối tượng được tham vấn. Việc tham vấn ý kiến các chủ thể bị tác động trực tiếp và có liên quan trực tiếp đến dự án đầu tư được tiến hành dưới các hình thức như đăng tải trên trang thông tin điện tử; tổ chức họp lấy ý kiến hoặc lấy ý kiến bằng văn bản. Quy định này cho thấy, thông qua nhiều kênh thông tin khác nhau, người dân được quyền tham gia ý kiến, được quyền trao đổi, chia sẻ, điều này cũng hỗ trợ, giúp cho chủ đầu tư hiểu rõ về những đặc điểm môi trường tự nhiên nơi sẽ thực hiện dự án để từ đó có thể đưa ra các giải pháp tối ưu bảo vệ môi trường.
4. Thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường
Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường là một trong những khâu quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Trách nhiệm này do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện nhằm rà soát, xem xét về sự phù hợp của báo cáo, của dự án, của các phương pháp đánh giá tác động môi trường được sử dụng trong quá trình thực hiện dự án… Bên cạnh đó, thông qua hoạt động thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, các cơ quan thẩm định cũng đánh giá được tính chính xác, khách quan về mặt khoa học đối với các đề xuất, giải pháp bảo vệ môi trường trong nội dung của bản báo cáo được cam kết thực hiện trong suốt vòng đời của dự án.
Lần đầu tiên, việc công khai số lượng thành viên Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Đây là sự thay đổi rất đáng được khích lệ, bởi quy định này sẽ góp phần nâng cao trình độ cán bộ công tác trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ môi trường tại Việt Nam hiện nay. Hội đồng thẩm định có trách nhiệm kiểm tra, xem xét cụ thể từng nội dung trong bản báo cáo đánh giá tác động môi trường, đồng thời, viết bản nhận xét và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thẩm định của mình. Trong quá trình thẩm định, cơ quan thẩm định được tiến hành các hoạt động khảo sát, kiểm chứng các thông tin, số liệu về hiện trạng môi trường tại địa điểm thực hiện dự án và khu vực kế cận; lấy mẫu phân tích kiểm chứng; tổ chức lấy ý kiến các chuyên gia, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp phản biện nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường; tổ chức các cuộc họp đánh giá theo chuyên đề[4]. Kết quả của Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường là cơ sở quan trọng để các cơ quan thẩm định xem xét và quyết định việc phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Có thể nhận thấy, các quy định về hoạt động thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đang ngày càng được hoàn thiện, các tiêu chí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường cũng được xây dựng ngày càng chặt chẽ, có tính khả thi và phù hợp với thực tiễn, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
Trách nhiệm tổ chức thẩm định, cách thức tiến hành và các hoạt động thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường quy định tại Điều 35 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, theo đó, tùy từng loại dự án, thẩm quyền tổ chức thẩm định sẽ thuộc về một trong các cơ quan: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, khắc phục được hạn chế trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 là quy định các bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định phê duyệt đầu tư của mình (trừ đối tượng thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ Tài nguyên và Môi trường).
Quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường là một trong các căn cứ để cơ quan có thẩm quyền cấp, điều chỉnh giấy phép khai thác khoáng sản đối với dự án đầu tư khai thác khoáng sản; phê duyệt kế hoạch thăm dò, kế hoạch phát triển mỏ đối với dự án đầu tư thăm dò, khai thác dầu khí; phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư; kết luận thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án đầu tư xây dựng; cấp giấy phép môi trường; cấp giấy phép nhận chìm ở biển; quyết định giao khu vực biển và quyết định đầu tư đối với dự án đầu tư khác... Đặc biệt, với quy định quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường hết hiệu lực khi dự án, cơ sở được cấp giấy phép môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã xác lập đúng vai trò của công cụ đánh giá tác động môi trường tương ứng với giai đoạn triển khai, xây dựng trước khi dự án đi vào vận hành trong thực tế.
5. Trách nhiệm của chủ dự án đầu tư và cơ quan thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường sau khi có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo
Trách nhiệm của chủ dự án đầu tư sau khi có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường được quy định cụ thể rõ ràng tại Điều 37 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã giúp cho các chủ dự án đầu tư, các chủ doanh nghiệp hiểu rõ và tuân thủ tốt hơn các quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường, hạn chế vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, cải thiện môi trường hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
Quy định phải công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường dù đã được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhưng chưa có quy định thời điểm công khai, hình thức công khai, dẫn đến tình trạng các doanh nghiệp có thể trì hoãn việc này, họ có thể “bao biện” rằng chưa công khai chứ không phải không công khai. Việc trì hoãn công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường của các chủ dự án đầu tư, đặc biệt là những dự án đầu tư có tác động lớn về môi trường, khiến cộng đồng, các chuyên gia và xã hội thiếu thông tin để giám sát. Với chủ trương toàn dân giám sát và bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cần khắc phục được bất cập này. Lần đầu tiên quy định chủ dự án đầu tư có trách nhiệm công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường sau khi được phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo, nội dung báo cáo đề xuất cấp giấy phép môi trường, trừ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật để lấy ý kiến của các bên liên quan cũng đã được quy định cụ thể trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Hình thức công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt kết quả thẩm định được thực hiện thông qua cổng thông tin của cơ quan, tổ chức, trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc các hình thức khác, bảo đảm thuận tiện cho những chủ thể có liên quan tiếp nhận thông tin môi trường. Đây là bước tiến đáng ghi nhận của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
TS. Lê Kim Nguyệt
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
[1]. https://moitruong.com.vn/moi-truong-sos/hien-trang-moi-truong-viet-nam-va-nhung-loi-bao-dong-5659.htm, truy cập ngày 07/4/2022.
[2]. http://www.vacne.org.vn/tham-van-cong-dong-trong-dtm-chua-di-vao-thuc-chat/211469.html, truy cập ngày 15/9/2020.
[3]. Khoản 5 Điều 33 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định kết quả tham vấn trong đánh giá tác động môi trường phải được chủ dự án đầu tư tiếp thu, thể hiện đầy đủ, trung thực các ý kiến, kiến nghị của đối tượng được tham vấn, đối tượng quan tâm đến dự án đầu tư.
[4]. Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29/5/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.