Tóm tắt: Bài viết đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội, bảo đảm pháp luật được thực thi một cách nghiêm túc, hiệu lực, hiệu quả, thể hiện tính quyền lực của Nhà nước.
Abstract: The article proposes solutions to improve the law on state budget supervision of the National Assembly, ensuring that the law is strictly, effectively, efficiently implemented, demonstrating the power of the State.
Hiến pháp là cơ sở pháp lý cao nhất về thẩm quyền và chức năng giám sát của Quốc hội. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao thể hiện tính chất cơ bản của Quốc hội là tính đại diện cao nhất và tính quyền lực nhà nước cao nhất. Mọi hoạt động do Quốc hội thực hiện đều bắt nguồn từ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Quốc hội được nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực thông qua bầu cử trực tiếp. Hoạt động giám sát của Quốc hội là một kênh đặc biệt quan trọng trong kiểm soát quyền lực nên càng cần được tăng cường để kiểm soát tốt hơn hoạt động hành pháp và hoạt động tư pháp, đặc biệt là giám sát ngân sách nhà nước, nhằm đẩy mạnh sự phát triển của đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát nói chung và đặc biệt là giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội đóng vai trò vô cùng quan trọng. Do vậy, để nâng cao hiệu quả của hoạt động này, trong thời gian tới, cần thực hiện tốt một số giải pháp cụ thể sau:
Thứ nhất, nâng cao nhận thức về hoạt động giám sát nói chung và giám sát ngân sách nói riêng.
- Cần nâng cao nhận thức về chức năng giám sát của Quốc hội. Giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước, đặc biệt là hoạt động giám sát ngân sách nhà nước là yêu cầu khách quan của công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; chức năng giám sát phải gắn liền với các chức năng lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội nhằm góp phần thúc đẩy hoạt động công khai, minh bạch, khách quan, tăng tính trách nhiệm giải trình, tính tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước trong việc thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.
- Giám sát tối cao của Quốc hội có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thực thi nghiêm minh.
- Quyền giám sát tối cao của Quốc hội không bị hạn chế nhưng cần được thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, những vấn đề tài chính chọn lọc cần được giám sát chặt chẽ từ khâu lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách.
- Thay đổi quan niệm, nhận thức về giám sát của Quốc hội: Mặc dù trong Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tư tưởng kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, nhưng trên thực tế, vẫn còn quan niệm Quốc hội có quyền lực cao nhất, bao trùm lên các quyền khác; Quốc hội cần thực hiện hoạt động giám sát ngân sách của tất cả các cơ quan nhà nước.
Do đó, để có thể xác định đúng phạm vi giám sát, cần quan niệm giám sát của Quốc hội là việc theo dõi các hoạt động của hành pháp có hiệu quả, tin cậy, minh bạch và trung thực để bảo đảm rằng các khoản tiền được Quốc hội phê duyệt sẽ được sử dụng một cách hợp pháp, có hiệu quả, đúng mục đích đã đề ra1.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát ngân sách nhà nước.
Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát nói chung và giám sát ngân sách nhà nước nói riêng của Quốc hội theo hướng chú trọng các yếu tố nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát, tăng cường trách nhiệm, chế tài đối với hoạt động giám sát.
Trước mắt, bên cạnh việc thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần thực hiện triệt để Nghị quyết số 334/2017/UBTVQH14 ngày 11/1/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế tổ chức thực hiện một số hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội để nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát khi triển khai các hoạt động giám sát ngân sách nhà nước. Sau một thời gian thực hiện Nghị quyết trên sẽ tiến hành tổng kết thực tiễn để có thể quy định vào Luật.
Cần tiếp tục xây dựng, ban hành và cụ thể hóa các quy định pháp luật về hoạt động giám sát nói chung và giám sát ngân sách nhà nước nói riêng của Quốc hội để xác định rõ ràng, cụ thể phạm vi, thẩm quyền, đối tượng giám sát của các chủ thể thực hiện quyền này. Tránh tình trạng chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan khi thực hiện kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật. Trên cơ sở xác định lại mục đích của giám sát, Quốc hội nên tập trung vào việc giám sát thực hiện các mục tiêu chính sách đã được xác định trong các đạo luật và nghị quyết của Quốc hội. Theo đó, trong quá trình xem xét đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh cần xem xét các chính sách cơ bản của luật, pháp lệnh là gì, mục tiêu ban hành văn bản là gì, có phù hợp không. Trong quá trình thảo luận xây dựng luật, cần phải đánh giá chính xác các chính sách đã được thể hiện có hợp lý, lôgíc và nhất quán, bám sát mục tiêu mà Quốc hội mong muốn hay không. Sau khi luật được ban hành, Quốc hội phải tiếp tục giám sát, đánh giá việc thực thi của các cơ quan hành pháp đã bảo đảm tuân thủ mục tiêu mà Quốc hội đã quyết định hay chưa.
- Nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu lực, hiệu quả giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội: Tập trung hoạt động giám sát tối cao tại kỳ họp và giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tập trung giám sát những vấn đề tài chính chọn lọc như: Vấn đề nợ công, đầu tư công, chú trọng việc tái giám sát việc thực hiện các nghị quyết, kiến nghị giám sát. Thông qua giám sát ngân sách để đánh giá đúng hiệu quả hoạt động và xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người đứng đầu thực thi công vụ, tuân thủ pháp luật trong hoạt động của bộ máy nhà nước; gắn việc thực hiện các nghị quyết của Quốc hội nhất là việc quy trách nhiệm với chế tài giám sát. Tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp ủy ban Thường vụ Quốc hội, hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội theo hướng truy đến cùng trách nhiệm, cá thể hóa trách nhiệm, bảo đảm phát huy mạnh mẽ dân chủ, tăng tính tranh luận, đi sâu phân tích làm rõ vấn đề. Tăng cường, nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính khách quan của việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh chủ chốt do Quốc hội bầu, phê chuẩn. Tăng cường nâng cao chất lượng giám sát chuyên đề các nội dung liên quan đến những vấn đề tài chính chọn lọc với các chủ đề giám sát sử dụng ngân sách nhà nước. Gắn kết hoạt động giám sát với hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, kịp thời phát hiện, kiến nghị, đề xuất những quy định của luật, pháp lệnh không phù hợp để nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.
- Tiếp tục đẩy mạnh hoạt động chất vấn: Hoạt động chất vấn là hình thức giám sát phát huy hiệu quả cao, tạo hiệu ứng giám sát tốt, có sức lan tỏa trong xã hội. Hoạt động chất vấn là đặc trưng nổi bật của hoạt động của Quốc hội, do vậy, cần phải tiếp tục đẩy mạnh hoạt động này theo hướng, tăng thời gian dành cho chất vấn trực tiếp, giảm trả lời chất vấn bằng văn bản; tăng tính đối thoại, công khai, minh bạch, đi đến cùng trách nhiệm; nghị quyết về chất vấn phải được chuẩn bị tốt với nhiều nội dung được lượng hóa, địa chỉ cụ thể cho trách nhiệm, có chỉ tiêu, mục tiêu, chỉ số để xem xét, đánh giá việc thực hiện, giảm tối đa những phần mang tính hình thức; tăng cường giám sát việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội; gắn việc thực hiện vấn đề đã hứa, việc thực hiện nghị quyết với các tiêu chí lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm; tăng cường cơ hội, tạo điều kiện để các thành viên Chính phủ trực tiếp trả lời chất vấn.
- Nâng cao hiệu quả giám sát chuyên đề: Giám sát chuyên đề là hình thức giám sát gắn với hoạt động thực tiễn. Thực hiện các quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, hoạt động này được thực hiện chủ yếu tại Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, có sự phân định cấp độ giám sát theo chủ thể giám sát, từ việc thành lập đoàn giám sát, thành phần tham gia, nguyên tắc hoạt động, quy trình xây dựng kế hoạch chi tiết, đề cương báo cáo đến cách thức báo cáo, hậu quả pháp lý; bên cạnh đó, có quy định cụ thể về công tác phục vụ, công tác bảo đảm, thông tin, truyền thông, cách thức tổ chức giám sát, xây dựng báo cáo kết quả giám sát..., làm cho hoạt động này ngày càng chuyên nghiệp hơn, chất lượng, hiệu quả được nâng lên.
- Theo dõi, tổng hợp, đánh giá việc thực hiện nghị quyết, kiến nghị sau hoạt động giám sát: Đẩy mạnh hoạt động hậu giám sát là định hướng chỉ đạo và quyết tâm chính trị của lãnh đạo Quốc hội qua các nhiệm kỳ gần đây. Qua triển khai thực hiện đã đạt được những kết quả tích cực và rất thiết thực; hoạt động hậu giám sát hiện đã được Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định khá rõ với hai nội dung là Quốc hội xem xét việc thực hiện nghị quyết giám sát và xem xét việc thực hiện kiến nghị sau giám sát.
- Tăng cường giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội: Đánh giá việc thi hành, tuân thủ pháp luật của cơ quan hành pháp, tư pháp là rất cần thiết để biết được bức tranh toàn cảnh về thực thi pháp luật, giúp Quốc hội xác định được trách nhiệm của các cơ quan, thúc đẩy xã hội phát triển. Để hoạt động giám sát này của ủy ban Thường vụ Quốc hội thực sự có hiệu quả, trong thời gian tới, ủy ban Thường vụ Quốc hội cần kiên quyết, quan tâm và dành thời gian nhiều hơn trong việc thực hiện chức năng giám sát đối với việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tiếp tục giao cho Tổng thư ký Quốc hội giúp ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức việc theo dõi, tổng hợp, giám sát, đôn đốc thực hiện hậu giám sát để khắc phục triệt để những hạn chế như trong thời gian vừa qua, tăng cường hiệu lực, hiệu quả và tuân thủ đúng quy định tại Điều 25 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
Đặc biệt, cần tăng cường giám sát văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến chu trình ngân sách, văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật; đồng thời, cần gắn kết hoạt động giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội với hoạt động lập pháp, kịp thời phát hiện, kiến nghị, đề xuất những quy định của luật, pháp lệnh không còn phù hợp để nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.
Thứ ba, tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức, hoạt động của Quốc hội, cơ quan giúp việc của Quốc hội nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước.
- Cần tiếp tục tăng cường hoạt động giải trình của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội: Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong công tác giám sát của Quốc hội. Thế mạnh của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban là có bộ máy, điều kiện nghiên cứu, gắn với hoạt động thực tiễn và chuyên môn sâu về một, một số lĩnh vực được giao. Do vậy, để tăng cường hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát, nhất là giám sát chuyên đề, giám sát vụ việc, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, cần tiếp tục tăng cường hoạt động giải trình (về số lượng các cuộc giải trình, về nội dung các vấn đề cần được giải trình) kết hợp giữa hoạt động này với báo chí để tăng “sức nặng” trong việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan chịu sự giám sát.
- Hoàn thiện quy định về đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội. (i) Về đại biểu Quốc hội: Để nâng cao năng lực giám sát của đại biểu dân cử, trước hết, cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa cơ cấu và năng lực đại diện của đại biểu. Muốn vậy, cần tạo ra sự nhận thức thống nhất về việc không phải có đại diện theo cơ cấu là đã đại diện tốt cho cử tri. Năng lực, động lực đại diện còn quan trọng hơn cơ cấu đại diện. Tiếp đó là tăng số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách, hạn chế xung đột lợi ích trong giám sát do đại biểu là cấp dưới của người được giám sát. Về lâu dài, cần bảo đảm 100% thành viên các ủy ban của Quốc hội là thành viên hoạt động chuyên trách. Tiến tới thực hiện chế độ đại biểu Quốc hội chuyên nghiệp, đại biểu Quốc hội thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của cử tri và thực hiện các nhiệm vụ khác của người đại biểu Quốc hội. Do đó, đại biểu Quốc hội cần được bồi dưỡng kỹ năng, tri thức đủ sâu và rộng liên quan đến những vấn đề tài chính chọn lọc, chuẩn bị hành trang đầy đủ thông tin, kiến thức khi tham gia hoạt động của Quốc hội; cần được tôi luyện về bản lĩnh khi tiến hành giám sát ngân sách nhà nước thông qua việc tham gia các khóa bồi dưỡng kỹ năng hoạt động đại biểu, nâng cao bản lĩnh chính trị, thường xuyên cập nhật kiến thức, lắng nghe cử tri, nhân dân. (ii) Về đoàn đại biểu Quốc hội: Đoàn đại biểu Quốc hội là “cánh tay nối dài” của Quốc hội trong việc thực hiện giám sát chuyên đề ở địa phương; cần phát huy vai trò của đoàn đại biểu Quốc hội để tránh quá tải cho hoạt động giám sát của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, đồng thời phúc đáp kịp thời nhiệm vụ chính trị tại địa phương. Có cơ chế phù hợp để tăng cường sự phối hợp giám sát giữa đoàn đại biểu Quốc hội với Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc trong hoạt động giám sát tại địa phương.
ThS. Khuất Việt Hải
Học viện Hành chính Quốc gia
[1]. John K. Johnson, Robert T. Nakamura, Tài liệu hướng dẫn định hướng cho nghị sỹ mới được bầu, sách dịch, Ngân hàng Thế giới và Ban Công tác đại biểu, Hà Nội, 2011.