Một số vấn đề cấp bách về pháp luật đất đai được đặt ra trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII

1. Chủ trương của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII về pháp luật đất đai
Dưới sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, công tác quản lý và triển khai pháp luật đất đai những năm qua đã đạt nhiều kết quả quan trọng trên các mặt^[1], góp phần xây dựng các quy định pháp lý phù hợp hơn với thực tiễn cuộc sống. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, công tác điều tra cơ bản và quy hoạch sử dụng tài nguyên chưa đáp ứng yêu cầu. Việc giao quyền quản lý, khai thác, sử dụng đất đai chưa phù hợp với kinh tế thị trường và hiệu quả chưa cao; vẫn còn tình trạng khai thác trái phép tài nguyên^[2]. Điều đó đòi hỏi Đảng và Nhà nước cần phải có những quyết sách quyết liệt hơn, trọng tâm hơn nữa.
Chính vì vậy, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Đảng ta đã ghi nhận và khẳng định nhiều chủ trương quan trọng và đề ra một số phương hướng nhiệm vụ để kiện toàn pháp luật đất đai trong giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2020:
- Hoàn thiện thể chế định giá đất đai, tài sản hữu hình và tài sản vô hình (tài sản trí tuệ, thương hiệu...) trong cổ phần hóa theo nguyên tắc thị trường^[3].
- Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để thị trường bất động sản vận hành thông suốt, phù hợp quy luật cung - cầu nhằm khai thác, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả nguồn lực từ đất đai và tài sản, kết cấu hạ tầng trên đất; ngăn ngừa đầu cơ, lãng phí^[4].
- Đổi mới công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai; thúc đẩy sử dụng đất tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả; kết hợp bảo vệ diện tích, độ phì nhiêu của đất canh tác nông nghiệp^[5].
- Hoàn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách và có giải pháp phù hợp tạo điều kiện thuận lợi phát triển bền vững thị trường bất động sản, bảo đảm vận hành thông suốt, hiệu quả. Phát triển mạnh thị trường quyền sử dụng đất, bao gồm cả thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp, nhất là đối với đất nông nghiệp để khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất^[6].
2. Một số vấn đề cấp bách về pháp luật đất đai cần tiếp tục được nghiên cứu trong giai đoạn sắp tới
Trên nền cơ sở lý luận chính trị mà Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã đưa ra có thể thấy pháp luật đất đai ở Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều bất cập và cần phải nghiên cứu nhằm tìm ra giải pháp khắc phục triệt để những tồn tại đó. Cụ thể:
Thứ nhất, chính sách pháp luật về đất nông nghiệp
Chính sách pháp luật về đất nông nghiệp sau hơn 30 năm đổi mới đã từng bước khuyến khích người nông dân yên tâm sản xuất^[7], góp phần đưa nông nghiệp Việt Nam phát triển toàn diện với nhiều sản phẩm nông nghiệp chủ chốt trong xuất khẩu như gạo, cà phê, cao su, hạt điều, thủy sản… Tuy nhiên, chính sách pháp luật về đất nông nghiệp Việt Nam hiện nay vẫn còn bộc lộ rất nhiều hạn chế mà như PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa nhận định: Hiện nay có ba nguy cơ rất rõ ràng đối mặt với những người dân quê, đó là: “Nông dân mất ruộng, nông dân chán ruộng, nông dân chán chốn thôn quê”^[8]. Đó là những điều nhức nhối cho một đất nước đi lên từ nền kinh tế nông nghiệp cho dù đang ở bất cứ giai đoạn phát triển nào của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Do tác động của biến đổi khí hậu, sự ấm lên của trái đất và nước biển dâng, đất canh tác ở các vùng nông thôn Việt Nam ngày càng bị thu hẹp lại. Diện tích đất nông nghiệp còn bị mất do quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa. Nông dân Việt Nam còn nghèo nên khả năng tích tụ và tập trung ruộng đất còn rất thấp khiến cho lợi nhuận thu được từ nông nghiệp được Nhà nước giao không đủ sống. Một bộ phận không nhỏ nông dân bỏ ruộng để kiếm thêm thu nhập bằng các hoạt động phi nông nghiệp^[9]. Trong khi đó, những nông dân có trình độ và mong muốn phát triển nông nghiệp vì không có điều kiện để mua hoặc thuê lại đất của những người nông dân khác nên cũng không thể tiếp cận với vốn đất. Ngoài ra, rất nhiều đất nông nghiệp bị các nhà đầu tư thâu tóm để đầu cơ hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất kinh doanh, dịch vụ. Chính vì lẽ đó mà hiện tượng nông dân chán ruộng, đất nông nghiệp bị bỏ hoang, đất nông nghiệp bị thu hẹp do chuyển đổi mục đích không còn là hình ảnh hiếm thấy ở bất cứ địa phương nào...^[10]
Nguyên nhân của sự bất cập về chính sách đất nông nghiệp là do pháp luật đất đai hiện hành mới chỉ tạo điều kiện cho người nông dân tiếp cận vốn tài nguyên đất mà chưa bảo đảm sử dụng đất nông nghiệp ổn định. Bởi thời hạn sử dụng quá ngắn, hạn điền quá hẹp và quy hoạch sử dụng đất không mang tính lâu dài, chưa chỉ ra được những vùng nông nghiệp không bị chuyển mục đích sử dụng đất khiến cho người nông dân không có động lực để đầu tư chiều sâu nhằm tăng năng suất và sản lượng. Về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp, Điều 126 Luật Đất đai năm 2013 quy định là 50 năm, trường hợp đặc biệt không quá 70 năm; khi hết thời hạn, nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng sẽ được Nhà nước xem xét gia hạn. Điều đó có nghĩa người nông dân yên tâm sẽ được tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp trong thời hạn 50 năm tới. Nhưng vấn đề đặt ra là sau khi hết thời hạn 50 năm tiếp theo, đất nông nghiệp đó sẽ được thu hồi để chia lại hay lại được tiếp tục kéo dài thời hạn. Về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp, mặc dù Điều 129 và khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai năm 2013 quy định hạn mức sử dụng và nâng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp lên gấp 10 lần so với hạn mức giao đất đối với mỗi loại đất nhưng vẫn là quá thấp, không thể sản xuất nông nghiệp theo quy mô lớn và khó đầu tư công nghệ để tăng năng xuất được. Tuy nhiên, các trường hợp vượt hạn mức sẽ bị thu hồi, đánh thuế cao hơn hay chuyển sang thuê đất… là điều mà pháp luật đất đai hiện nay vẫn còn bỏ ngỏ. Với những giải pháp nới rộng thời hạn và hạn mức sử dụng đất nông nghiệp được sửa đổi theo Luật Đất đai năm 2013 chưa thể tạo nên tâm lý sử dụng đất ổn định và quyết tâm đầu tư của nông dân khi mà quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp luôn bị thay đổi hay một ngày nào đó sẽ bị Nhà nước thu hồi để giao cho một dự án đầu tư, cho một mục đích phát triển kinh tế - xã hội khác. Điều này đòi hỏi Đảng, Nhà nước phải có quan điểm, chủ trương, chính sách và các quy định rõ ràng, công khai diện tích đất nông nghiệp ổn định, không bao giờ bị thu hồi để người nông dân an tâm phát triển nông nghiệp.
Thứ hai, về cơ chế thu hồi, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Đây không phải là nội dung mới nhưng vẫn là vấn đề nóng mà cho đến nay Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa giải đáp được. Ngoài yếu tố giá cả chưa phù hợp với giá thị trường, cơ chế thu hồi, bồi thường, hỗ trợ cũng còn nhiều bất cập. Chính sách pháp luật hiện hành mới chỉ coi đất đai là tài sản mà chưa xem xét dưới góc độ tài nguyên và tư liệu sản xuất, có thể hiểu là khi tài nguyên bị lấy đi thì phải có trách nhiệm tái tạo tài nguyên đó ở một nơi khác tương ứng và phải bồi thường mọi thiệt hại về sản xuất cho người bị lấy đất cho đến khi có thể họ chuyển sang nghề nghiệp khác. Trên cơ sở định hướng tư duy đó thì trách nhiệm bồi thường khi thu hồi đất cũng cần phải xem xét lại. Nếu như các văn bản pháp luật hiện nay quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường, nhà đầu tư có trách nhiệm trả tiền thực hiện và được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp cho Nhà nước, thì cần phải sửa đổi lại theo hướng Nhà nước có trách nhiệm bồi thường phần đất đai với tư cách là tài sản, còn nhà đầu tư sẽ có trách nhiệm bồi thường phần tài nguyên và tư liệu sản xuất bị lấy mất. Có như vậy nhà đầu tư mới cân nhắc đầu tư vào những vùng có đất hoang hóa, khô cằn, đồi núi, giao thông không thuận tiện để tiết kiệm^[11]. Bài toán kinh tế - môi trường - phát triển bền vững rất khó giải, bởi không thể phát triển kinh tế mà vẫn bảo đảm được tài nguyên môi trường, vẫn phát triển bền vững, chúng ta chỉ có thể xây dựng bộ ba mối quan hệ này một cách hài hòa và trong giới hạn cho phép, không nên phát triển kinh tế bằng mọi giá như nhiều địa phương đã làm^[12], điều đó chỉ khiến cho cái kiềng ba chân vẫn không thể đứng bằng.
Bên cạnh đó, việc bồi thường, hỗ trợ giáo dục, đào tạo nghề khi thu hồi đất chỉ theo phương thức bồi thường một lần như hiện nay là không đủ tính hợp lý so với cuộc sống đòi hỏi. Cách thức này chỉ đúng trong trường hợp người mất đất muốn chuyển nhượng đất đang sử dụng. Trường hợp người mất đất không muốn chuyển nhượng vì đất đang là sinh kế nuôi sống họ thì không thể áp dụng cơ chế bồi thường một lần mà phải đảm bảo sinh kế cho họ sau khi thu hồi cho tới khi sinh kế mới được hình thành.
Một vấn đề khác đặt ra đối với công tác thu hồi đất đó là thu hồi vào mục đích phát triển kinh tế. Có hai cơ chế được áp dụng là thu hồi bắt buộc do Nhà nước thực hiện và thu hồi tự nguyện do nhà đầu tư trực tiếp gặp gỡ, trao đổi với người sử dụng đất. Trong thời gian đầu triển khai, cơ chế thứ hai rất được các nhà đầu tư ủng hộ do có thể chủ động tiếp cận đất đai, không chịu áp lực do mối quan hệ hành chính nặng nề với chính quyền địa phương các cấp, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng. Nhưng một thời gian sau, các nhà đầu tư không mặn mà với cơ chế này nữa mà muốn quay lại cơ chế thu hồi bắt buộc. Bởi có một thực trạng xảy ra là nhà đầu tư đã được nhận chuyển quyền phần lớn đất cho dự án, chỉ còn một phần đất không thể thương thảo thành công do người sử dụng đất không muốn hợp tác và đưa ra yêu cầu giá bồi thường rất cao để nhà đầu tư không thể chấp nhận nổi. Nhiều trường hợp, nhà đầu tư đã phải chấp nhận để thương lượng với mức giá bồi thường cao hơn nhiều so với mức giá bồi thường ban đầu cho các chủ sử dụng đã bàn giao đất. Điều này đã làm nảy sinh sự so bì giữa những người bị thu hồi đất trong cùng khu vực bị thu hồi dẫn đến việc khiếu kiện, tranh chấp kéo dài. Mặt khác cũng nảy sinh sự so sánh giữa người được bồi thường theo cơ chế thu hồi bắt buộc, với những người được bồi thường theo cơ chế tự nguyện vì có một sự chênh lệch khá lớn về giá đất so với dự án do Nhà nước thu hồi trong cùng khu vực. Vấn đề này đòi hỏi pháp luật đất đai hiện hành phải thiết kế các quy định để đưa ra phán quyết cuối cùng đối với phần đất còn lại mà người sử dụng đất không muốn hợp tác với nhà đầu tư. Chúng ta không nên áp dụng cơ chế cưỡng chế thu hồi đất như hiện nay. Điều này thể hiện rất rõ tính áp đặt của Nhà nước và không phù hợp với nguyên tắc giá cả thị trường có sự thỏa thuận bình đẳng giữa các bên và hậu quả là người sử dụng đất phản ứng tiêu cực, thậm chí là manh động gây tác động xấu, ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị, xã hội
Thứ ba, về cơ chế định giá đất
Trong thời kỳ bao cấp, đất đai ở Việt Nam chỉ là tư liệu sản xuất, không có giá trị và giá cả. Nhưng đến thời kỳ phát triển kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế, Nhà nước buộc phải công nhận đất đai là tài nguyên, là loại hàng hóa đặc biệt giá trị bằng hình thái tiền tệ khi đem ra trao đổi thành công. Không chỉ vậy, giá trị quyền sử dụng đất phải phù hợp với quy luật cung cầu và giá thị trường. Chính vì lẽ đó, giá đất luôn vận động, thay đổi không ngừng và khó điều chỉnh. Tuy nhiên, để ổn định chính sách pháp luật đất đai đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng một khung pháp lý về giá đất đạt được sự đồng thuận của các bên có lợi ích liên quan. Sở dĩ chúng ta nên thiết kế lập pháp như vậy bởi giá cả của bất cứ loại hàng hóa nào đều nên được hình thành trên cơ sở thỏa thuận, bình đẳng hay còn gọi là “thuận mua vừa bán”. Mọi sự ép buộc về giá sẽ gây ra mâu thuẫn và tranh chấp. Trong lĩnh vực đất đai, sự không phù hợp của giá đất sẽ là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tham nhũng, đầu cơ, khiếu kiện kéo dài vì giá đất là cơ sở để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuê mặt nước, định giá tài sản liên quan đến đất đai trong cổ phần hóa doanh nghiệp, thuế và phí chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thu hồi, bồi thường, tái định cư…
 Ở Việt Nam hiện nay đang hình thành hai cơ chế định giá đất là giá đất của Nhà nước được áp dụng trong trường hợp thu hồi, tính thuế, phí nhà nước trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất… và giá đất do các bên trong mua bán, chuyển nhượng tự định đoạt. Dưới góc độ giá đất do các bên mua bán, chuyển nhượng tự định đoạt, vấn đề đặt ra là các quy phạm pháp luật thuế quy định thuế và lệ phí sẽ được tính trên giá trị hợp đồng nếu giá trị đó cao hơn giá của Nhà nước và sẽ đánh theo giá của Nhà nước nếu thấp hơn. Điều đó vô hình trung tạo điều kiện cho người tham gia chuyển nhượng trốn thuế một cách hợp pháp khi viết giá chuyển nhượng thấp hơn giá của Nhà nước. Cách ghi sai giá trị như vậy có lợi trước mắt nhưng cũng chứa đầy rủi ro sau này, khi hợp đồng có tranh chấp và bị Tòa án tuyên bố vô hiệu, các bên hoàn trả lại cho nhau những gì đã nhận, lúc đó người bán chỉ phải trả lại cho người mua số tiền thấp hơn thực tế. Có thể nói, giá trị thật của đất đai chỉ được thể hiện trong hoạt động đấu giá nghiêm túc. Do đó, căn cứ để khẳng định giá trị trường là giá chuyển nhượng trên thị trường gần như không tồn tại hoặc khó để xác định. Dưới góc độ giá đất của Nhà nước, hiện nay quy trình xác định giá đất rất khác nhau ở mỗi địa phương, có nơi sử dụng dịch vụ định giá độc lập, có nơi thì giao cho sở tài nguyên môi trường, có nơi thì giao cho sở tài chính, có nơi có hội đồng thẩm định giá duyệt, có nơi lại không… khiến cho giá trị đất không phản ánh đúng giá trị thật của nó. Bên cạnh đó, Ủy ban nhân dân các cấp lại vừa có thẩm quyền quyết định về đất đai lại vừa có thẩm quyền quyết định giá sẽ là kẽ hở cho nạn tham nhũng và đầu cơ. Nguyên do là vì thiếu quy định cụ thể trong cơ chế định giá đất.
Vậy chúng ta sẽ xây dựng cơ chế định giá đất như thế nào để đảm bảo được giá đất dù của Nhà nước hay là của các bên mua bán, chuyển nhượng tự định đoạt cũng đều phản ánh đúng giá trị thật của nó và đạt được sự đồng thuận của các bên có lợi ích liên quan là điều chính sách pháp luật đất đai cần phải quan tâm và sớm triển khai.
Thứ tư, về kiểm soát hoạt động đầu cơ đất trên thị trường bất động sản
Đầu cơ đất đai là hoạt động dịch chuyển quyền sử dụng đất nhằm mục đích thu lợi nhuận thông qua việc khai thác sự chênh lệch giá đất. Trước năm 1993, đầu cơ đất bị coi là bất hợp pháp và thậm chí có thể là tội phạm hình sự^[13]. Từ sau khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành, mặc dù đất đai là loại tài nguyên hạn chế nhưng việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất không thuộc danh mục mặt hàng bình ổn giá hoặc thuộc danh mục hàng hóa được Nhà nước định giá nên do yêu cầu của cuộc sống, các hoạt động mua đi bán lại quyền sử dụng đất càng phổ biến. Trong bối cảnh kinh tế thị trường đầu cơ đất còn được hiểu gần như là hành vi đầu tư^[14]. Tuy nhiên, hoạt động này gây nhiều bất ổn cho nền kinh tế và xã hội^[15], vì vậy vẫn cần phải kiểm soát hành vi đầu cơ đất, đảm bảo ổn định thị trường bất động sản.
Nhưng vấn đề đặt ra là kiểm soát như thế nào trong khi có rất nhiều yếu tố thuận lợi cho đầu cơ đất đai phát triển ở Việt Nam.
Trước tiên, sự thiếu minh bạch và khó tiếp cận các thông tin về đất đai góp phần tạo điều kiện cho hoạt động đầu cơ diễn ra sôi động. Tính công khai, minh bạch thông tin trong quy định của pháp luật hiện hành mới chỉ tập trung trong công tác quy hoạch, kế hoạch, cấp giấy chứng nhận lần đầu, thủ tục hành chính về đất đai, phương án thu hồi, bồi thường, tái định cư, còn các thông tin khác về tình trạng pháp lý của đất đai, sự tích tụ đất của một cá thể ở một hay nhiều địa phương thì rất khó để biết được, bởi các thủ tục cần thiết cho việc tiếp cận những thông tin này vẫn chưa được quy định rõ. Hơn nữa, các thông tin về đất đai vẫn được lưu trữ thủ công trên giấy và theo từng địa phương mà chưa quản lý đất đai mang tầm quốc gia có sự kết nối công nghệ thông tin. Chính vì thế, thông tin về đất đai không đảm bảo tính chính xác, dẫn đến việc kiểm soát hành vi đầu cơ đất đai là điều không thể. Điều cần hướng tới là chính sách pháp luật đất đai phải bổ sung các quy định công khai, minh bạch thông tin về đất đai, yêu cầu tất cả công dân phải có trách nhiệm kê khai tài sản, trong đó có quyền sử dụng đất^[16]. Việc làm này không thể bị coi là vi phạm quyền bí mật về đời tư của công dân, bởi nếu cho phép bảo mật thì sẽ rất khó khăn trong phòng chống tham nhũng, đầu cơ và không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà chúng ta đang theo đuổi.
Ngoài ra, xuất phát từ nguyên nhân thủ tục hành chính về đất đai hiện nay quá phiền hà, quy trình mua bán phức tạp, qua nhiều khâu trung gian không cần thiết, tốn nhiều thời gian, chi phí giao dịch cao… cùng với đó là sự quản lý lỏng lẻo từ phía cơ quan nhà nước cũng khiến cho hành vi đầu cơ đất đai và các hoạt động giao dịch đất đai ngầm không thông qua thị trường bất động sản này ngày càng gia tăng. Bên cạnh đó, các công cụ tài chính điều tiết thu nhập từ hoạt động dịch chuyển quyền sử dụng đất và xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai chưa được Nhà nước sử dụng một cách hợp lý và linh hoạt cũng là căn nguyên dẫn đến hoạt động đầu cơ bùng phát^[17]. Ở một số quốc gia như Trung Quốc, Nga, Singapore… thông qua việc đánh thuế cao, lũy tiến, căn cứ giữa thời gian mua và bán, hay sử dụng chính sách quy hoạch đất đã đem lại hiệu quả cao trong hạn chế đầu cơ đất^[18]. Đây cũng là một kinh nghiệm hay cho Việt Nam tham khảo và áp dụng.
Mặc dù đầu cơ đất đai gây nhiều bất ổn đối với đời sống kinh tế, xã hội nhưng không thể cấm tuyệt đối các hành vi chuyển dịch quyền sử dụng đất vì sẽ khiến cho thị trường bất động sản đóng băng và không phát triển được. Vì vậy, vấn đề đặt ra cho chính sách pháp luật đất đai là làm cách nào để hạn chế đầu cơ đất một cách hiệu quả mà vẫn không vi phạm các nguyên tắc tự do, bình đẳng, bảo đảm tính riêng tư và nhất là đảm bảo chế độ sở hữu đất đai toàn dân.
Kết luận:
Hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai là một trong những mục tiêu quan trọng mà Đảng luôn đề cập trong các cuộc họp Đại hội đại biểu toàn quốc. Bởi đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện và thống nhất quản lý, ổn định được chính sách pháp luật về đất đai sẽ góp phần xác lập sự đồng thuận của xã hội, tạo lên sự phát triển bền vững của đất nước. Chính vì vậy, giải quyết các vấn đề nêu trên đang là nhiệm vụ cấp bách mà Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đặt ra.