Một số vấn đề khi triển khai thực hiện luật tổ chức chính quyền địa phương
Sign In

Một số vấn đề khi triển khai thực hiện luật tổ chức chính quyền địa phương

Tóm tắt: Bài viết phản ánh về những vấn đề vướng mắc, bất cập trong quá trình đưa Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vào cuộc sống và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi Luật Tổ chức chính quyền địa phương.  

Abstract: The paper presents problems of difficulties, inedequacies in the process of bringing the Law on local government of 2015 into life and proposes solutions for improving effect of implementation of the Law on local government.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có những quy định mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Để hướng dẫn thi hành những điểm mới của Luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1211/2016/UBTV/QH13 ngày 25/5/2016 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính; Nghị quyết số 1206/2016/UBTV/QH13 ngày 13/5/2016 quy định về chế độ chính sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; Nghị quyết số 1210/2016/UBTV/QH13 ngày 25/5/2016 về phân loại đơn vị hành chính; Chính phủ ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 quy định số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và quy trình, thủ tục bầu, từ chức miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên Ủy ban nhân dân; Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Những văn bản này đã góp phần triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên thực tiễn, tuy nhiên vẫn còn có những bất cập, vướng mắc như sau:
1. Về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
 Quy định số đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) của các đơn vị hành chính các cấp đều tăng so với quy định trước đây, ví dụ: HĐND cấp tỉnh được bầu từ 50 - 95 đại biểu, tăng 10 đại biểu so với trước đây, riêng Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh được bầu 105 đại biểu. Thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND. Đồng thời, theo Hướng dẫn số 38-HD/BTCTW của Ban Tổ chức Trung ương thì trong 02 Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện phải có 01 đồng chí là Ủy viên Ban Thường vụ và 01 đồng chí là cấp ủy viên, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã phải là Ủy viên Ban Thường vụ Đảng ủy xã. Quy định mới này sẽ giúp tạo ra sự cân xứng và phù hợp trong cơ cấu Thường trực HĐND so với Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp. Tăng cường vai trò của Thường trực HĐND, bảo đảm hoạt động thường xuyên giữa 2 kỳ họp HĐND. Thường trực HĐND có vai trò điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban HĐND và chỉ đạo hoạt động của các Ban. Quy định này đã làm rõ hơn nữa mối quan hệ giữa Thường trực và các Ban của HĐND, tạo thuận lợi để Thường trực HĐND phát huy tốt vai trò của mình và tạo sự thống nhất trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chung của HĐND.
Quy định mới về tổ chức Ban HĐND các cấp, trong đó khắc phục được hạn chế trước đây như không có Ban HĐND cấp xã và ở cấp huyện tuy có Ban HĐND nhưng lại không có đại biểu chuyên trách của Ban. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định rõ: Ban của HĐND cấp huyện gồm có trưởng ban, một phó trưởng ban và các ủy viên. Trưởng ban của HĐND cấp huyện có thể là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; phó trưởng ban của HĐND cấp huyện là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Đối với cấp xã, được thành lập 02 Ban gồm Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội. Với quy định về việc bố trí đại biểu chuyên trách cho Ban HĐND cấp huyện và việc thành lập Ban HĐND cấp xã, chắc chắn sẽ tạo điều kiện thuận lợi để hoạt động của HĐND đi vào chiều sâu, nâng cao chất lượng thẩm tra, giám sát theo từng lĩnh vực chuyên môn. Tuy nhiên, quy định tăng đại biểu hoạt động chuyên trách cho HĐND cấp tỉnh, cấp huyện là rất khó khăn, bởi lẽ, việc tăng đại biểu HĐND chuyên trách cần phải được xem xét trong tổng thể biên chế của bộ máy nhà nước, mà theo Nghị quyết của Bộ Chính trị thì không tăng biên chế và phải thực hiện lộ trình tinh giảm biên chế; việc thành lập thêm 02 Ban ở cấp xã, đại biểu thường kiêm nhiệm, vì vậy xảy ra tình trạng đại biểu ở hai Ban này giám sát những công việc do chính họ đảm nhiệm, nên không bảo đảm tính khách quan, hoặc chỉ là hình thức. Bên cạnh đó, trình độ, năng lực, trách nhiệm và chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND, đặc biệt là đại biểu chuyên trách, còn rất nhiều hạn chế. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định rõ ràng, cụ thể về tiêu chuẩn đại biểu, thế nhưng, trong thực tiễn, ngoài việc đảm bảo các tiêu chuẩn đại biểu, còn phải giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu. Phải làm sao vừa bảo đảm cơ cấu, thành phần hợp lý, vừa đảm bảo được chất lượng đại biểu - đó là yêu cầu khách quan, cần thiết, quyết định tính chất và chất lượng hoạt động của HĐND.
Việc quy định về cơ cấu, tổ chức, hoạt động của cơ quan tham mưu giúp việc HĐND cấp tỉnh chưa phù hợp, chưa chú trọng đến yêu cầu thực tế và thiếu chuyên môn hóa, theo Điều 18 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Thường trực HĐND cấp tỉnh tăng từ 03 thành viên lên 08 thành viên, HĐND tỉnh tăng thêm Ban Dân tộc, mỗi ban có 02 phó trưởng ban hoạt động chuyên trách. Thẩm quyền của HĐND được mở rộng, khối lượng công việc do văn phòng HĐND tỉnh tham mưu, giúp việc và phục vụ tăng nhiều so với nhiệm kỳ trước. Thực tế cho thấy, việc tổ chức tham mưu, giúp việc cho Thường trực và 04 Ban HĐND theo nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực khác nhau bao trùm các lĩnh vực ở địa phương, nhưng chỉ do phòng tổng hợp với nhóm chuyên viên thực hiện trong khi đồng thời thực hiện các nhiệm vụ khác của văn phòng, nên chưa thể bao quát đầy đủ và thiếu tính hệ thống, chuyên sâu. Vì vậy, việc tổ chức thêm các phòng, ban chuyên môn, tham mưu chuyên sâu cần phải được cân nhắc.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định rất rõ về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, bao gồm: Giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp trên địa bàn hoặc về các vấn đề do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công; có trách nhiệm nghiên cứu tài liệu, chuẩn bị đóng góp ý kiến cho kỳ họp HĐND cùng cấp; tổ chức cho đại biểu HĐND tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri trước kỳ họp HĐND và để đại biểu HĐND báo cáo với cử tri về kết quả kỳ họp sau kỳ họp HĐND. Có thể thấy, việc quy định thẩm quyền giám sát của tổ đại biểu HĐND là hoàn toàn mới, tạo cơ sở pháp lý để có thêm một bộ phận của HĐND thực hiện chức năng giám sát. Tuy nhiên, cần có những quy định rõ ràng, cụ thể hơn về cơ chế giám sát của tổ đại biểu, đồng thời phải tăng cường phối hợp chặt chẽ giữa Thường trực, các Ban và tổ đại biểu HĐND trong việc triển khai các hoạt động giám sát, nhằm tránh tình trạng chồng lấn, trùng lặp về thời gian, đối tượng chịu sự giám sát; tránh việc một đại biểu phải tham gia nhiều đoàn giám sát của HĐND. Mặc khác, hiện nay theo quy định, văn bản do các Ban của HĐND phát hành được đóng dấu của HĐND, còn văn bản của tổ đại biểu thì chưa có quy định (thông thường được đóng dấu cơ quan của tổ trưởng tổ đại biểu). Như vậy, nếu quy định thẩm quyền giám sát cho tổ đại biểu thì văn bản thông báo về chương trình giám sát và kết quả giám sát sẽ được đóng dấu như thế nào? Đó cũng là vấn đề mà Luật chưa dự liệu khi quy định về thẩm quyền giám sát của tổ đại biểu.
Các quy định về hoạt động tiếp công dân của đại biểu HĐND được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 rõ ràng hơn. Hoạt động tiếp công dân của đại biểu HĐND được quy định trong Luật này và Luật Tiếp công dân là hết sức cần thiết và hữu ích, tạo thêm một kênh thông tin để đại biểu tiếp xúc, gắn bó với cử tri. Thực tế, mặc dù trước đây, pháp luật có quy định trách nhiệm tiếp công dân của đại biểu HĐND, tuy nhiên, hoạt động tiếp công dân của cơ quan dân cử ở địa phương chủ yếu chỉ do Thường trực HĐND, Bap Pháp chế HĐND thực hiện, còn các đại biểu khác hầu hết chưa thực hiện trách nhiệm của mình trong việc tiếp công dân. Một trong những nguyên nhân của tình trạng này là do các quy định về hoạt động tiếp công dân của đại biểu HĐND (đặc biệt là đại biểu kiêm nhiệm) chưa cụ thể, chưa mang tính bắt buộc. Hiện nay, với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đặc biệt là quy định của Luật Tiếp công dân, quy trình, cơ chế để đại biểu HĐND tiếp công dân đã được quy định khá cụ thể, do đó, đây sẽ là cơ sở pháp lý để HĐND và đại biểu HĐND thực hiện tốt trách nhiệm tiếp công dân của mình.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai trong thời gian qua cho thấy, hoạt động này không hề dễ dàng mà rất khó khăn, phức tạp. Bởi lẽ, khác với hoạt động tiếp xúc cử tri, hoạt động tiếp công dân đòi hỏi đại biểu phải có nhiều kỹ năng, bản lĩnh, phải am hiểu pháp luật và tiếp cận, tìm hiểu những nội dung cụ thể... như vậy mới có thể tiếp công dân hiệu quả và tạo dựng niềm tin của công dân vào đại biểu, vào chính quyền nhà nước. Muốn như vậy, phải tăng cường công tác tập huấn, bồi dưỡng cho đại biểu các kỹ năng tiếp công dân, đồng thời, phải cung cấp kịp thời các thông tin cần thiết để phục vụ đại biểu tiếp công dân.
Một quy định mới nữa của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là bổ sung quy định cử tri ở xã, phường, thị trấn có quyền làm đơn yêu cầu HĐND xã, phường, thị trấn họp, bàn và quyết định những công việc của xã, phường, thị trấn. Khi trong đơn yêu cầu có chữ ký của trên mười phần trăm tổng số cử tri của xã, phường, thị trấn theo danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND cấp xã tại cuộc bầu cử gần nhất thì Thường trực HĐND cấp xã có trách nhiệm tổ chức kỳ họp HĐND bất thường để bàn về nội dung mà cử tri kiến nghị. Đây thật sự là một quy định mới, tiến bộ, thể hiện rõ tư tưởng dân chủ trong hoạt động của chính quyền địa phương. Trước đây, pháp luật chỉ quy định việc tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường là theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc khi có ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND cùng cấp yêu cầu, thì hiện nay, một kỳ họp HĐND bất thường còn có thể được triệu tập theo yêu cầu của cử tri. Tuy nhiên, có rất nhiều ý kiến cho rằng, quy định này cũng chưa tính đến thực tế có thể phục vụ cho lợi ích của một nhóm người (trong làng có thể một chi họ là có thể chiếm tới 10%).
2. Về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
Quy định thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và ủy viên là người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, quy định này tạo sự thuận lợi trong việc nắm bắt và triển khai các công việc. Tuy nhiên, có thể xảy ra tình trạng người đứng đầu các cơ quan chuyên môn không được bầu là thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Mặc dù tình huống này chưa xảy ra trên thực tế, nhưng nếu có thì trường hợp này sẽ giải quyết như thế nào, điều chuyển sang công tác khác, hay hướng xử lý như thế nào, để bảo đảm công tác nhân sự và ổn định tổ chức. Chính phủ đã ban hành Nghị định 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 quy định số lượng phó chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND. Nghị định này cùng với các quy định của Đảng về công tác cán bộ đã nhằm hoàn thiện, xây dựng tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ địa phương các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021. Tuy nhiên, hiện nay chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan đơn vị trong quy trình giới thiệu nhân sự, thẩm định nhân sự, có địa phương đã bầu phó chủ tịch UBND vượt quá số lượng quy định, có trường hợp nhân sự được giới thiệu chưa bảo đảm về tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình, thủ tục  theo quy định của Đảng và pháp luật. Nhiều đơn vị hành chính chưa được phân loại nên chưa có căn cứ để xác định số lượng phó chủ tịch UBND theo quy định.
Quy định UBND cấp xã mỗi năm có trách nhiệm tổ chức ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với nhân dân, nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với nhân dân. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện còn gặp khó khăn vì thiếu hướng dẫn quy trình cụ thể để chuẩn hóa áp dụng tất cả các địa phương. Do đó, trên thực tế, việc đối thoại với người dân mới chỉ mang tính hình thức, chưa thống nhất chung trên phạm vi cả nước, chưa có quy trình để tổ chức đối thoại và giải quyết các công việc sau đối thoại. Thậm chí việc tổ chức đối thoại cần được xếp vào tiêu chí đánh giá, phân loại tổ chức.
3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Một là, đơn vị hành chính chưa được phân loại khẩn trương trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định phân loại để có căn cứ xác định số lượng phó chủ tịch UBND theo quy định. Đối với những nơi tăng thêm phó chủ tịch UBND các cấp để thực hiện chủ trương luân chuyển cán bộ theo kết luận của Bộ Chính trị, Ban Bí thư thì vẫn giữ nguyên trong nhiệm kỳ 2016 - 2021. Khi nhân sự tăng thêm được cơ quan có thẩm quyền bổ nhiệm, giới thiệu để bầu giữ chức vụ cao hơn hoặc điều chuyển bố trí, phân công công tác khác hoặc thôi việc thì không bổ sung nhân sự mới thay thế để bảo đảm số lượng phó chủ tịch UBND tại địa phương đó theo đúng quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Hai là, rà soát chặt chẽ tiêu chuẩn, điều kiện nhân sự ứng cử chức phó chủ tịch UBND (tiêu chuẩn, điều kiện, độ tuổi và có kết luận bằng văn bản về tiêu chuẩn chính trị, bằng cấp đào tạo, kết quả thực hiện chức trách nhiệm vụ được giao trong 03 năm tính từ thời điểm đề xuất đối với nhân sự được đề nghị ứng cử thành viên UBND các cấp, thẩm định chặt chẽ hồ sơ phê chuẩn bầu, miễn nhiệm để bảo đảm đúng người, đúng quy trình và xử lý trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm.
Ba là, thành lập các phòng tham mưu, giúp việc chuyên sâu theo lĩnh vực hoạt động của các Ban và Thường trực HĐND trong Văn phòng HĐND để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Nghị định số 48/2017/NĐ-CP. Đồng thời, có cơ chế chính sách thu hút người có năng lực, kinh nghiệm, tâm huyết với hoạt động của cơ quan dân cử để nâng cao chất lượng hoạt động.
Việc triển khai thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện có những thuận lợi và khó khăn đan xen, đòi hỏi sự quyết tâm chuyển đổi, sự nỗ lực triển khai thực hiện để những quy định mới đi vào thực tiễn. Khi đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ phát huy được những mặt thuận lợi, tạo điều kiện đổi mới về tổ chức chính quyền địa phương, góp phần từng bước nâng cao chất lượng, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động của chính quyền địa phương các cấp.
TS. Trần Thị Diệu Oanh
Học viện hành chính Quốc gia
Tài liệu tham khảo:
[1]. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Hiến pháp năm 2013.
[2]. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 và năm 2015.
[3]. Ngân hàng Thế giới, Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng, Nxb. Văn hóa thông tin, năm 2005.
 
Liên kết website