Pháp luật về phát hành trái phiếu và trái phiếu đặc biệt của công ty quản lý tài sản để mua lại nợ xấu của các tổ chức tín dụng
Sign In

Pháp luật về phát hành trái phiếu và trái phiếu đặc biệt của công ty quản lý tài sản để mua lại nợ xấu của các tổ chức tín dụng

Tóm tắt: Bài viết phân tích những bất cập của pháp luật về phát hành trái phiếu và trái phiếu đặc biệt của Công ty Quản lý tài sản để mua lại nợ xấu của các tổ chức tín dụng, từ đó đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này.

Abstract: The paper analyzes insufficiencies of law on bond issuance and specific bond of the Assets Management Company for back-buying bad debt of credit institutions, and thence, makes some solutions for law completion in this area.

Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC) ra đời như là minh chứng cho sự nỗ lực của Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong việc giải quyết tình trạng nợ xấu tăng cao của hệ thống tổ chức tín dụng. Sau hơn 04 năm đi vào hoạt động, VAMC bước đầu đã đạt được những thành công nhất định khi đưa tỷ lệ nợ xấu trên toàn hệ thống về mức an toàn cho phép, tuy nhiên, bản chất của nợ xấu vẫn chưa được giải quyết triệt để khi hoạt động mua bán nợ xấu mới dừng lại ở việc luân chuyển từ các tổ chức tín dụng sang cho VAMC cất giữ. Một trong những nguyên nhân dẫn đến hiện tượng này xuất phát từ hạn chế của công cụ trái phiếu đặc biệt được VAMC phát hành để mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng. Vì vậy, để thúc đẩy các tổ chức tín dụng bán nợ xấu cho VAMC, bên cạnh công cụ trái phiếu đặc biệt, kể từ ngày 28/8/2015, VAMC được bổ sung công cụ trái phiếu để mua nợ xấu của tổ chức tín dụng.
1. Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam phát hành trái phiếu đặc biệt để mua nợ xấu
Việc phát hành trái phiếu đặc biệt để thanh toán thay vì thanh toán trực tiếp bằng tiền mặt xuất phát từ quy mô khổng lồ của tình trạng nợ xấu trong khi nguồn vốn được cấp cho các công ty mua bán nợ tập trung thường nhỏ bé với quy mô của tình trạng nợ xấu và nhằm giảm áp lực lên ngân sách nhà nước. Đối với các quốc gia đang phát triển có ngân sách nhà nước hạn hẹp hay các quốc gia phát triển có ngân sách khổng lồ thì phương án khả thi nhất khi thành lập các công ty mua bán nợ tập trung là cấp nguồn vốn nhỏ tạo dựng ban đầu, sau đó cho phép công ty này phát hành trái phiếu đặc biệt để mua nợ xấu của hệ thống tổ chức tín dụng. Bản chất của việc thanh toán bằng phát hành trái phiếu đặc biệt là tổ chức tín dụng không được thanh toán trực tiếp bằng tiền mặt khi bán nợ xấu mà chỉ nhận được trái phiếu đặc biệt do công ty mua bán nợ tập trung phát hành. Vì vậy, để đảm bảo hiệu quả của công cụ thanh toán này đòi hỏi chính sách hỗ trợ của Ngân hàng Trung ương thông qua việc cho vay tái cấp vốn đối với tổ chức tín dụng sở hữu trái phiếu và bảo lãnh của Chính phủ đối với loại trái phiếu đặc biệt này.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc phát hành trái phiếu đặc biệt là công cụ thanh toán khi mua bán nợ xấu được áp dụng cho việc mua bán nợ xấu tổ chức tín dụng (bên bán nợ) với VAMC. Theo đó, khi mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng, thay vì thanh toán trực tiếp bằng tiền, VAMC trao cho các tổ chức tín dụng trái phiếu đặc biệt do mình phát hành.
Cụ thể, khoản 1 Điều 20 Nghị định số 53/2013/NĐ-CP ngày 18/5/2013 của Chính phủ về thành lập, tổ chức và hoạt động của Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam quy định: Trái phiếu đặc biệt do Công ty Quản lý tài sản phát hành để mua lại các khoản nợ xấu của tổ chức tín dụng và có các đặc điểm sau đây:
“a) Trái phiếu đặc biệt được phát hành dưới hình thức chứng chỉ, bút toán ghi sổ hoặc dữ liệu điện tử;
b) Mệnh giá trái phiếu đặc biệt có giá trị bằng giá mua của khoản nợ xấu được quy định tại khoản 1 Điều 14 Nghị định này;
c) Trái phiếu đặc biệt được phát hành bằng đồng Việt Nam có lãi suất bằng 0% và thời hạn tối đa 05 năm. Trường hợp phát hành trái phiếu đặc biệt để mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng đang thực hiện phương án tái cơ cấu hoặc gặp khó khăn về tài chính thì thời hạn của trái phiếu đặc biệt tối đa không quá 10 năm;
d) Trái phiếu đặc biệt được sử dụng để vay tái cấp vốn của Ngân hàng Nhà nước”.
Việc thanh toán cho các tổ chức tín dụng bán nợ xấu bằng trái phiếu đặc biệt được xem là phương thức được áp dụng phổ biến nhất đối với việc mua bán nợ xấu của các công ty quản lý tài sản do Nhà nước thành lập. Phương thức này đã được áp dụng rất thành công trong nỗ lực giải quyết nợ xấu ở các nước khu vực Đông Nam Á và Đông Á trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997.
Sở dĩ tất cả các công ty quản lý tài sản tập trung tại các nước đều mua nợ xấu bằng phát hành trái phiếu đặc biệt bởi tổng giá trị của nợ xấu rất khổng lồ, trong khi nguồn vốn của các công ty này lại rất hạn chế. Chẳng hạn như Thái Lan, việc thành lập TAMC năm 2001 là giải pháp cuối cùng mà Chính phủ nước này lựa chọn sau khi 12 công ty quản lý tài sản (AMCs) tư nhân và 04 AMCs phi tập trung của Nhà nước không phát huy hiệu quả. Nguyên nhân dẫn đến việc Thái Lan chần chừ xuất phát từ nguồn vốn của các công ty quản lý tài sản tập trung. Tất cả các công ty quản lý tài sản tập trung tại các nước đều lấy nguồn vốn được cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, sự ra đời của các công ty quản lý tài sản tập trung là một gánh nặng cho ngân sách, có thể gây ra sự phản đối của các doanh nghiệp và người dân. 
Tuy nhiên, tại tất cả các nước, nguồn vốn được cấp từ ngân sách chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong nguồn vốn hoạt động. Trong khi đó, phát hành trái phiếu đặc biệt là phương pháp được Chính phủ các nước sử dụng để tạo vốn cho các công ty quản lý tài sản (AMC). Tại Hàn Quốc và Thái Lan, trái phiếu AMC chiếm hơn 90% tổng nguồn tài trợ cho AMC; con số này vào khoảng 60% tại Trung Quốc và Malaysia[1]. Tại Việt Nam, nguồn vốn ban đầu được cấp cho VAMC là 500 tỷ đồng, sau đó được nâng lên là 2.000 tỷ đồng[2], tuy nhiên, số vốn này được xem là quá nhỏ bé so với quy mô nợ xấu của hệ thống tổ chức tín dụng. Chính vì vậy, mua nợ bằng việc phát hành trái phiếu là giải pháp khả thi nhất.
Mặc dù được coi là giải pháp khả thi và phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam, tuy nhiên, những quy định liên quan về loại công cụ thanh toán này đang được xem là trở ngại cho việc mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng khi không đủ sức cuốn hút đối với các tổ chức tín dụng khi quyết định bán nợ xấu. Tình trạng này xuất phát từ những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, thời hạn của trái phiếu đặc biệt: Trái phiếu đặc biệt được phát hành bằng đồng Việt  Nam có lãi suất bằng 0% và thời hạn tối đa 05 năm. Trường hợp phát hành trái phiếu đặc biệt để mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng đang thực hiện phương án tái cơ cấu hoặc gặp khó khăn về tài chính thì thời hạn của trái phiếu đặc biệt tối đa không quá 10 năm. Từ đây làm phát sinh vấn đề, đó là kể cả đã bán nợ xấu cho VAMC, tổ chức tín dụng vẫn chưa hoàn toàn thoát khỏi khoản nợ xấu đó, bởi sau 05 năm hoặc 10 năm đối với trường hợp đặc biệt, nếu VAMC không xử lý được khoản nợ xấu đã mua, VAMC sẽ trả lại tổ chức tín dụng đã bán.
Thứ hai, về quyền và nghĩa vụ của tổ chức tín dụng khi sở hữu trái phiếu đặc biệt: Theo khoản 12 Điều 1 Nghị định số 34/2015/NĐ-CP ngày 31/3/2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 53/2013/NĐ-CP thì tổ chức tín dụng sở hữu trái phiếu đặc biệt chỉ được sử dụng để vay tái cấp vốn tại Ngân hàng Nhà nước và phải có nghĩa vụ trích lập dự phòng rủi ro hàng năm đối với trái phiếu đặc biệt vào chi phí hoạt động… những quy định này đã gây ra hạn chế rất lớn cho tổ chức tín dụng nắm giữ trái phiếu đặc biệt.
Thứ ba, về khả năng chuyển nhượng: Trái phiếu đặc biệt không được chuyển nhượng[3]. Điều đó có nghĩa, khi nhận trái phiếu đặc biệt từ VAMC, tổ chức tín dụng chỉ có thể sử dụng bằng cách mang trái phiếu tới Ngân hàng Nhà nước để vay tái cấp vốn. Như vậy, khi bán nợ xấu cho VAMC, trong thời hạn 05 năm (trường hợp đặc biệt là 10 năm) nắm giữ, tổ chức tín dụng không được chuyển nhượng cho Ngân hàng Nhà nước, các tổ chức tín dụng hoặc các tổ chức, cá nhân khác. Phương án duy nhất tổ chức tín dụng được quyền lựa chọn là sử dụng làm tài sản bảo đảm để vay tái cấp vốn tại Ngân hàng Nhà nước. Tuy nhiên, phương án này cũng gặp trở ngại khi việc vay tái cấp vốn phụ thuộc vào mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng Nhà nước trong mỗi thời kỳ.
2. Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam phát hành trái phiếu để mua nợ xấu
Xuất phát từ những hạn chế của công cụ trái phiếu đặc biệt như đã phân tích ở trên, ngày 28/8/2015, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 14/2015/TT-NHNN sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 19/2013/TT-NHNN ngày 06/9/2013 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định về việc mua, bán và xử lý nợ xấu của Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam, theo đó, cho phép VAMC được phát hành trái phiếu để thanh toán cho các khoản nợ xấu mua của các tổ chức tín dụng. Trái phiếu phát hành trực tiếp cho tổ chức tín dụng bán nợ để mua nợ xấu theo giá trị thị trường (sau đây gọi là trái phiếu) là giấy tờ có giá có thời hạn do Công ty Quản lý tài sản phát hành trực tiếp cho tổ chức tín dụng bán nợ khi mua nợ xấu theo giá trị thị trường. Công ty Quản lý tài sản phát hành trái phiếu để thanh toán cho các tổ chức tín dụng bán nợ khi mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng.
Theo các khoản 8, 9 Điều 1 Thông tư số 14/2015/TT-NHNN, loại trái phiếu này có đặc trưng: (i) Một trái phiếu được phát hành tương ứng với một khoản nợ xấu được mua, bán; (ii) Mệnh giá trái phiếu có giá trị bằng giá mua, bán của khoản nợ xấu; (iii) Thời hạn của trái phiếu được xác định theo thỏa thuận giữa Công ty Quản lý tài sản và tổ chức tín dụng bán nợ, tối thiểu là 01 năm. Trường hợp số tiền thu hồi nợ chưa đủ để thanh toán trái phiếu khi trái phiếu đến hạn thanh toán, Công ty Quản lý tài sản quyết định gia hạn thời hạn của trái phiếu, tối đa không quá 03 năm, trừ trường hợp có sự đồng ý của tổ chức sở hữu trái phiếu.
Ngoài ra, so với trái phiếu đặc biệt, công cụ trái phiếu mang đến những ưu điểm vượt trội cho tổ chức tín dụng bán nợ xấu, cụ thể: (i) Trái phiếu được chuyển nhượng giữa Ngân hàng Nhà nước với các tổ chức tín dụng và giữa các tổ chức tín dụng với nhau; (ii) Tổ chức tín dụng sở hữu trái phiếu không phải trích lập dự phòng rủi ro cho trái phiếu; (iii) Xác định hệ số rủi ro của trái phiếu là 0% khi tính tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu của tổ chức tín dụng; (iv) Được sử dụng trái phiếu, trái phiếu đặc biệt để tái cấp vốn tại Ngân hàng Nhà nước theo quy định của Ngân hàng Nhà nước; được sử dụng trái phiếu để tham gia nghiệp vụ thị trường mở.
Mặc dù đã được pháp luật nới rộng một số quyền hạn nhất định cho tổ chức tín dụng sở hữu trái phiếu, tuy nhiên, tính thanh khoản của loại công cụ này vẫn thấp. So với việc thanh toán bằng tiền mặt, phát hành trái phiếu rõ ràng không đủ sức lôi cuốn các tổ chức tín dụng bán nợ xấu cho VAMC.
3. Giải pháp
Xuất phát từ những hạn chế của công cụ trái phiếu, trái phiếu đặc biệt như đã phân tích ở trên, để tăng hiệu quả của hai loại công cụ này khi VAMC mua nợ xấu của các tổ chức tín dụng, cần chú ý những vấn đề sau đây:
Thứ nhất, để tăng sức hấp dẫn của trái phiếu đặc biệt, cần xem xét trao cho tổ chức tín dụng nắm giữ loại công cụ này những quyền hạn như nắm giữ trái phiếu
Trong các quan hệ mua bán nợ xấu giữa VAMC và các tổ chức tín dụng hiện nay, hầu hết các tổ chức tín dụng khi bán nợ xấu đều nhận được trái phiếu đặc biệt do VAMC phát hành. Như đã phân tích, công cụ trái phiếu đặc biệt mang đến những hạn chế rất lớn cho tổ chức tín dụng nắm giữ như không được phép chuyển nhượng, chỉ được sử dụng để vay tái cấp vốn tại Ngân hàng Nhà nước… Những tồn tại này tác động tiêu cực tới tâm lý của tổ chức tín dụng khi quyết định bán nợ xấu cho VAMC. Vì vậy, để tăng sức hấp dẫn của công cụ này, Ngân hàng Nhà nước cần xem xét trao cho tổ chức tín dụng nắm giữ loại công cụ này những quyền hạn như nắm giữ trái phiếu, bao gồm: Được chuyển nhượng giữa Ngân hàng Nhà nước với các tổ chức tín dụng và giữa các tổ chức tín dụng với nhau; không phải trích lập dự phòng rủi ro; được sử dụng trái phiếu đặc biệt để tham gia nghiệp vụ thị trường mở…
Thứ hai, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu, trái phiếu đặc biệt bằng việc bảo lãnh của Chính phủ hoặc Ngân hàng Nhà nước
Như đã phân tích, kể cả trong trường hợp pháp luật trao cho công cụ trái phiếu đặc biệt những quyền hạn như công cụ trái phiếu thì vẫn chưa đủ sức cuốn hút các tổ chức tín dụng bán nợ xấu cho VAMC. Bản thân các tổ chức tín dụng khi lựa chọn phương án bán nợ xấu thay vì tự xử lý bằng nghiệp vụ thu hồi nợ đồng nghĩa với việc chấp nhận công khai những thông tin có tính bảo mật liên quan đến khoản nợ xấu, vì vậy, lợi ích trực tiếp tổ chức tín dụng mong muốn đạt được là xóa hẳn nợ xấu khỏi bảng cân đối kế toán và được thanh toán bằng tiền mặt. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, trong trường hợp VAMC không thu hồi được vốn từ khoản nợ xấu đã mua, tổ chức tín dụng có nghĩa vụ nhận lại nợ xấu và trả VAMC trái phiếu, trái phiếu đặc biệt.
Vì vậy, nếu trái phiếu, trái phiếu đặc biệt được Chính phủ hoặc Ngân hàng Nhà nước bảo lãnh, lợi ích của tổ chức tín dụng sẽ được đảm bảo hơn. Theo đó, trong trường hợp VAMC không thu hồi được vốn từ khoản nợ xấu đã mua hoặc thu hồi nhỏ hơn giá mua nợ xấu, tổ chức tín dụng thay vì nhận lại nợ xấu sẽ được mang trái phiếu, trái phiếu đặc biệt đề nghị Chính phủ hoặc Ngân hàng Nhà nước thanh toán. Đây được coi là giải pháp quan trọng thúc đẩy các tổ chức tín dụng tích cực, chủ động bán nợ xấu cho VAMC, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả xử lý nợ xấu của VAMC trong giai đoạn hiện nay.
 
TS. Nguyễn Minh Hằng, Đại học Luật Hà Nội
ThS. Hoàng Văn Thành, Học viện Ngân hàng 

Tài liệu tham khảo:
[1]. Masahiro Inoguchi: “Nonperforming loans and public asset management companies in  and ”, No. 398, 2012.
[2]. Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 34/2015/NĐ-CP ngày 31/03/2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 53/2013/NĐ-CP ngày 18/5/2013 của Chính phủ về thành lập, tổ chức và hoạt động của Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam.
[3]. Khoản 9 Điều 1 Thông tư số 14/2015/TT-NHNN.
 
Liên kết website