Hoàn thiện pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp
Sign In

Hoàn thiện pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp

Tóm tắt: Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải là một trong những công cụ kinh tế quan trọng được áp dụng ở Việt Nam nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường. Xác định đúng phương thức tính phí nước thải công nghiệp sẽ góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả giảm thiểu ô nhiễm môi trường, để phí bảo vệ môi trường thực sự là công cụ kinh tế hỗ trợ đắc lực cho việc đạt được mục tiêu cải thiện chất lượng môi trường, bảo đảm phát triển kinh tế theo hướng bền vững.

Abstract: Environment protection charge for waste water is an important economic tool which is applied in Vietnam in order to limit environment pollution. Correct fixing form of industrial waste water will contribute to improving validity and effect of diminishing environment pollution and enable environment protection charge as an economic tool supporting the goal of improving environment quality, ensuring sustainable economic development.

1. Khái quát về pháp luật phí bảo vệ môi trường tại Việt Nam
Phí bảo vệ môi trường (BVMT) đối với nước thải là một trong những công cụ quản lý quan trọng được áp dụng khá phổ biến ở nhiều nước trên thế giới nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường. Phí BVMT đối với nước thải được xây dựng trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” nhằm tạo động lực để các doanh nghiệp giảm thiểu ô nhiễm, đồng thời, tạo nguồn thu để chi trả cho các hoạt động BVMT. Nhận thức được vai trò của công tác BVMT đối với sự phát triển bền vững, ngày 13/06/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 67/2003 NĐ-CP điều chỉnh về phí BVMT đối với nước thải (Nghị định số 67). Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung hai lần bằng Nghị định số 04/2007/NĐ-CP và Nghị định số 26/2010/NĐ-CP ngày 22/3/2010. Sau nhiều năm thực hiện, Nghị định số 67 được thay thế bởi Nghị định số 25/2013/NĐ-CP ngày 29/03/2013 và ngày 16/11/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 154/2016/NĐ-CP, có hiệu lực từ ngày 01/01/2017 (Nghị định số 154) thay thế Nghị định số 25 nhằm hoàn thiện hơn nữa pháp luật về phí BVMT đối với nước thải. Tuy nhiên, sau một thời gian ngắn áp dụng trong thực tiễn, theo phản ánh của các địa phương, Nghị định số 154 đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc, nhiều quy định chưa phù hợp với điều kiện thu phí của Việt Nam hiện nay, đặc biệt là các quy định về cách tính phí cố định và phí biến đổi, tải lượng nước thải tính phí, thông số ô nhiễm tính phí (gọi chung là phương thức tính phí). 
2. Những bất cập, vướng mắc của pháp luật về phương thức tính phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp
Theo phản ánh của nhiều địa phương, phương thức tính phí của Nghị định số 154 đã bộc lộ một số bất cập làm ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả của phí BVMT đối với nước thải. Cụ thể:
Thứ nhất, quy định tính phí cố định 1.500.000 đồng/năm đối với các cơ sở có lượng nước thải trung bình trong năm tính phí dưới 20 m3/ngày đêm cho tất cả các ngành nghề
Thực tế cho thấy, một số cơ sở sản xuất trong những lĩnh vực ngành nghề đặc thù sử dụng lưu lượng nước rất ít, dưới 01m3/ngày đêm hoặc thậm chí sử dụng chưa đến 10m3/tháng như cơ khí, gia công kim loại, chế tạo máy và phụ tùng, đá chẻ… hoặc có những cơ sở sản xuất gần như không sử dụng nước trong hoạt động sản xuất như may mặc mà không dệt nhuộm, thạch cao… Khi tiến hành thu phí, các địa phương gặp không ít khó khăn vì bị các cơ sở này phản đối gay gắt. Các cơ sở sản xuất sử dụng lưu lượng thấp cho rằng quy định thu phí cố định 1.500.000 đồng/năm đối với tất cả các ngành nghề tạo sự bất bình đẳng lớn giữa các cơ sở sản xuất bởi không thể đánh đồng giữa cơ sở sản xuất chỉ sử dụng dưới 01m3/ngày đêm với cơ sở sản xuất sử dụng gần 20m3/ngày đêm. Trong khi đó, các cơ sở sản xuất không sử dụng nước như may mặc, thạch cao… phản đối việc nộp phí, họ cho rằng họ không sử dụng nước cho việc sản xuất thì không phải chịu phí BVMT đối với nước thải công nghiệp. Một số cơ sở chấp nhận đóng phí nhưng phải với một mức hợp lí vì họ chỉ sản xuất dưới quy mô hộ gia đình nên mức phí cố định 1.500.000 đồng/năm là quá cao so với thu nhập của cơ sở quy mô hộ gia đình.
Thứ hai, không quy định rõ phí cố định 1.500.000 đồng/năm thu theo hộ gia đình sản xuất hay thu theo số lượng cơ sở sản xuất của hộ gia đình
Khó khăn, vướng mắc nảy sinh trong thực tiễn thu phí đối với trường hợp một hộ gia đình thành lập nhiều cơ sở sản xuất (từ 02 đến 03 cơ sở) cùng một ngành nghề và sử dụng lưu lượng nước thải rất ít (như cơ khí, may mặc…). Trong trường hợp này, nhiều địa phương lúng túng không biết thu phí như thế nào, chỉ thu phí cố định 1.500.000 đồng/năm đối với hộ gia đình hay thu phí cố định dựa trên số lượng cơ sở sản xuất của hộ gia đình. 
Thứ ba, quy định tính phí biến đổi với mức xả thải từ 20m3/ngày đêm trở lên làm giảm nguồn thu cho hoạt động bảo vệ môi trường
Quy định về tính phí biến đổi cho các cơ sở sản xuất có lượng nước thải từ 20m3/ngày đêm theo quy định của Nghị định số 154 không phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn này. Hiện nay, các cơ sở sản xuất ở Việt Nam chủ yếu là các cơ sở sản xuất nhỏ, tải lượng nước thải không cao. Với mức 20m3/ngày đêm mới tính phí biến đổi sẽ dẫn đến tình trạng số lượng cơ sở sản xuất phải đóng phí biến đổi là rất thấp. Nguồn thu cho công tác BVMT từ phí nước thải công nghiệp bị giảm sút đáng kể, không đủ bù đắp chi phí cho hoạt động BVMT.
Thứ tư, quy định chất gây ô nhiễm tính phí
Nghị định 154 quy định thu phí BVMT đối với 06 chất gây ô nhiễm. Xét về mặt lí thuyết môi trường, việc thu phí đối với tất cả các chất gây ô nhiễm giúp phản ánh được đúng bản chất và mục tiêu giảm thiểu ô nhiễm môi trường của phí BVMT. Tuy nhiên, theo phản ánh của các địa phương, quy định thu phí BVMT đối với 06 chất gây ô nhiễm đã tạo nên những áp lực và khó khăn cho các địa phương trong việc thu phí. Mặc dù phí BVMT đối với nước thải đã được thực hiện gần 15 năm nhưng điều kiện về nguồn lực và phương tiện thu phí của các địa phương vẫn còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng việc thu phí phức tạp với nhiều chất gây ô nhiễm. Thêm vào đó, việc quy định thu phí BVMT đối với 04 kim loại nặng cho tất cả ngành nghề vô cùng bất hợp lý. Trên thực tế, mỗi loại hình sản xuất công nghiệp có một đặc thù riêng, công nghệ sản xuất đa dạng nên việc phát thải gây ô nhiễm khác nhau, không phải ngành sản xuất công nghiệp nào cũng phát sinh nước thải chứa 04 kim loại nặng như quy định của Nghị định số 154. Chi phí thực tế về việc lấy mẫu, phân tích hàm lượng thông số ô nhiễm cao, thậm chí, có trường hợp cao hơn số phí thu được từ cơ sở sản xuất. Do chi phí lấy mẫu tốn kém, nên nhiều địa phương chỉ tiến hành lấy mẫu phân tích thông số ô nhiễm theo xác suất. Tại Đà Nẵng, Chi cục Bảo vệ môi trường tiến hành lấy mẫu phân tích thông số ô nhiễm theo xác suất, trung bình chỉ từ 50 đến 80 lần/năm, do đó, không thể giám sát hết tất cả thông số ô nhiễm của các đơn vị sản xuất. Việc xác định thông số ô nhiễm tính phí chủ yếu dựa vào sự kê khai của cơ sở sản xuất. Có nhiều trường hợp kê khai không trung thực nên việc xác định số phí cơ sở sản xuất phải nộp cũng không chính xác. Điều này làm giảm hiệu lực và hiệu quả giảm thiểu ô nhiễm môi trường của phí BVMT.
3. Đề xuất sửa đổi, bổ sung pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải
3.1. Về mức phí bảo vệ môi trường đối với nước thải    
Mức phí là một trong những vấn đề quan trọng cần xác định khi xây dựng pháp luật về phí BVMT vì mức phí ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu của phí BVMT. Trên cơ sở những nghiên cứu pháp luật về phí BVMT tại Việt Nam và phản ánh của địa phương, tác giả đề xuất sửa đổi cách tính phí cố định và phí biến đổi phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam và đảm bảo sự công bằng giữa các cơ sở sản xuất chịu phí. 
Về phí cố định: Tại Việt Nam, sau 02 lần điều chỉnh, mức phí cố định đối với nước thải công nghiệp hiện nay là 1.500.000 đồng. Với mức phí cố định này trước mắt chưa thể bù đắp chi phí quản lí nhưng xét theo điều kiện thực tế của Việt Nam, hầu hết các cơ sở sản xuất công nghiệp có qui mô vừa và nhỏ, trình độ công nghệ lạc hậu và năng lực tài chính hạn hẹp nên mức phí theo quy định hiện hành là phù hợp. Tuy nhiên, mức phí cố định cần phải xem xét điều chỉnh sau mỗi chu kỳ 05 năm để phù hợp với sự biến động của chất lượng môi trường và các điều kiện kinh tế xã hội. Vì vậy, cần phải điều chỉnh lại lưu lượng nước thải để tính phí cố định, Nghị định số 154 đã giảm mức lưu lượng nước thải trung bình trong năm tính phí cố định xuống còn 20 m3/ngày đêm thay cho mức 30m3/ngày đêm quy định tại Nghị định số 25. Việc giảm mức lưu lượng nước thải trung bình trong năm tính phí cố định đã phần nào tạo sự bình đẳng giữa các cơ sở sản xuất, song quy định này vẫn chưa thực sự hợp lý, bởi lẽ, đa số các cơ sở sản xuất có quy mô nhỏ, nhiều cơ sở sản xuất chỉ sử dụng 01 đến 02m3/ngày đêm, có cơ sở sản xuất sử dụng lưu lượng nước chưa đến 10m3/tháng nên quy định này chưa thật sự tạo sự công bằng cho các cơ sở sản xuất phát sinh nước thải ít. Bên cạnh đó, các cơ sở sản xuất trong ngành nghề phát sinh nước thải ít phải nộp phí cố định như khu công nghiệp có hệ thống xử lí nước thải tập trung với nguồn xả thải lớn là không công bằng. Theo quy định tại Điều 13, Điều 14 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong đó quy định cơ sở sản xuất xả thải từ dưới 05m3/ngày đêm vượt tiêu chuẩn kĩ thuật đã thực hiện xử lý vi phạm hành chính, do đó, quy định mức xả thải 20m3/ngày đêm để tính phí cố định không tương đồng với mức xả thải vượt tiêu chuẩn kỹ thuật 05m3/ngày đêm bị xử lí vi phạm hành chính của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016. Bởi vậy, tác giả đề xuất nên chia nhỏ mức lưu lượng nước thải tính phí cố định phù hợp với các mốc lưu lượng nước thải xử lí vi phạm hành chính tại Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 như sau: dưới 05m3/ngày đêm; từ 05m3/ngày đêm đến dưới 10m3/ngày đêm; từ 10m3/ngày đêm đến dưới 20m3/ngày đêm; từ 20m3/ngày đêm đến dưới 40m3/ngày đêm; từ 40m3/ngày đêm đến dưới 60m3/ngày đêm; từ 60m3/ngày đêm đến dưới 80m3/ngày đêm; từ 80m3/ngày đêm đến dưới 100m3/ngày đêm; trên 100m3/ngày đêm.
Dựa trên quy định mức phí cố định quy định hiện hành là 1.500.000 đồng/năm, mức phí cố định áp dụng với cơ sở sản xuất dưới 05m3/ngày đêm là 1.000.000 đồng/năm và áp dụng hệ số K tính phí cố định theo lưu lượng nước. Mức phí cố định và hệ số K đề xuất tính phí cố định đã được tác giả tính toán dựa trên các tiêu chí lấy căn cứ xả thải 20m3/ngày đêm và mức phí biến đổi 1.500.000 đồng/năm theo quy định hiện hành làm cơ sở để xây dựng mức phí cố định mới và hệ số K tính phí cố định với từng mức lưu lượng xả thải với nguyên tắc không tạo ra sự thay đổi đột ngột về mức phí cố định cơ sở sản xuất phải đóng so với quy định hiện hành; không tạo ra khoảng cách phí cố định quá lớn giữa các khung liền kề về lưu lượng nước thải; đảm bảo cách tính phí mới không làm giảm nguồn thu ngân sách từ phí BVMT.
Về phí biến đổi: Ngoài việc tính phí cố định theo hệ số như đã nêu, các cơ sở sản xuất có lưu lượng xả thải từ 05 m3/ngày đêm còn phải chịu phí biến đổi. Theo tác giả, thu phí biến đổi với mức xả thải từ 05m3/ngày đêm sẽ có tác dụng điều chỉnh hành vi của cơ sở sản xuất theo hướng có lợi cho môi trường, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư cho BVMT và đồng thời tạo sự công bằng trong việc thu phí giữa các cơ sở sản xuất. Mức phí biến đổi hiện hành không cao. Cần điều chỉnh tăng dần mức phí biến đổi sau mỗi chu kì khoảng 05 năm. Thực tế cho thấy thuế, phí môi trường sẽ không có hiệu quả nếu như thiếu sự ổn định trong kinh tế vĩ mô. Lạm phát cao thường làm mất đi giá trị thực của phí. Không nên điều chỉnh mức phí theo mức lạm phát vì khó thực hiện và thường gây ảnh hưởng tiêu cực về mặt chính sách. Cách điều chỉnh hiệu quả là áp dụng hệ thống tự điều chỉnh mức phí hằng năm theo chỉ số giá tiêu dùng. Điều này sẽ hạn chế được ảnh hưởng của lạm phát đến hiệu quả của việc áp dụng phí BVMT trong thực tế. Đối với trường hợp một hộ gia đình thành lập nhiều cơ sở sản xuất cùng một ngành nghề và sử dụng lưu lượng nước thải rất ít chỉ nên thu phí đối với hộ gia đình. Lưu lượng nước thải tính phí cố định và phí biến đổi là tổng lượng nước thải của các cơ sở sản xuất của hộ gia đình. Quy định này vừa có tính khuyến khích hộ gia đình làm kinh tế nhưng vừa đảm bảo được sự công bằng trong việc thu phí giữa các chủ thể.
3.2. Về thông số ô nhiễm tính phí  
Thông số ô nhiễm tính phí là một trong những nội dung quan trọng của hệ thống phí BVMT. Về lý thuyết, số lượng chất ô nhiễm chịu phí càng nhiều càng phản ánh chính xác mức độ ô nhiễm của các ngành công nghiệp. Ở Việt Nam, phí biến đổi của nước thải công nghiệp trong Nghị định số 154/2016/NĐ-CP được quy định tính với 06 thông số ô nhiễm, trong đó có 04 thông số kim loại nặng là thủy ngân, chì, arsenic và cadium. Cách tính này tương tự với cách tính phí BVMT đối với nước thải công nghiệp của Nghị định số 67.
Thực tế thực hiện Nghị định số 67 trong 10 năm cho thấy, rất nhiều địa phương đã không thu được phí BVMT đối các thông số kim loại nặng có trong nước thải, gây thất thu ngân sách nhà nước, nguyên nhân của tình trạng này là do: (i) Năng lực quan trắc thông số ô nhiễm kim loại nặng tại các địa phương còn nhiều hạn chế; chi phí phân tích cao, có những địa phương chi phí phân tích kim loại nặng cao hơn so với số phí nước thải công nghiệp thu được; (ii) Quy định tính phí theo hàm lượng các thông số kim loại nặng trong nước thải áp dụng đối với mọi đối tượng không đảm bảo tính công bằng giữa các loại hình sản xuất công nghiệp; không phân loại được các nhóm ngành phát sinh nước thải tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây ô nhiễm môi trường; gây tốn kém, phức tạp cho doanh nghiệp của một số ngành sản xuất như thực phẩm, dệt may... vì nước thải không có kim loại nặng nhưng vẫn phải phân tích 04 thông số kim loại để tính phí; (iii) Quy định khó thực hiện, không đảm bảo tính nhanh gọn trong việc kê khai của cơ sở và thẩm định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Nghị định số 25 ra đời điều chỉnh thu phí BVMT chỉ đối với 02 chất gây ô nhiễm là COD và TSS và tính hệ số K đối với nước thải chứa kim loại nặng. Cách tính này đã được các địa phương ghi nhận và đánh giá cao do đơn giản, thuận tiện cho người kê khai phí và cơ quan có thẩm quyền thẩm định phí. Theo phản ánh của các địa phương, việc quy định tính phí đối với 04 thông số kim loại nặng của Nghị định số 154/2016/NĐ-CP đã và đang gây ra nhiều khó khăn cho các địa phương trong thực tiễn triển khai thực hiện - những khó khăn mà các địa phương đã gặp phải khi triển khai thực hiện Nghị định số 67/2003/NĐ-CP - và làm giảm hiệu quả thực thi quy định của pháp luật về phí BVMT. Bởi vậy, tác giả kiến nghị chỉ nên áp dụng phí BVMT cho 02 chỉ tiêu ô nhiễm là COD, TSS và 01 kim loại nặng có nồng độ cao nhất trong nước thải.
Có thể nói, việc áp dụng thu phí BVMT đối với nước thải có ý nghĩa hết sức quan trọng trong công tác quản lý và BVMT theo định hướng đảm bảo phát triển bền vững ở nước ta. Để  pháp luật về phí BVMT phát huy hiệu lực và hiệu quả thì cần có một sự thiết kế chặt chẽ nhằm mang lại những lợi ích đáng kể về kinh tế và môi trường.
ThS. Lê Thị Thu Hằng
Khoa Luật, Đại học Kinh tế Đà Nẵng